【海洋观点】涉海环境司法难题及应对之策

一、海洋生态损害索赔实践面临的难题

自2018年1月15日，最高人民法院开始施行《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》(下称“海洋自然资源与生态环境损害赔偿规定”)。这部司法解释为人民法院审理海洋环境监督管理部门代表国家对责任者提出海洋自然资源与生态环境损害赔偿要求的诉讼提供了司法规则。基于对往年海洋生态损害索赔案件的分析，以及跟踪海洋自然资源与生态环境损害赔偿规定出台一年来的相关案件，我们发现海洋自然资源与生态环境损害索赔实践面临如下司法难题：

(一)索赔路径混乱

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环境公益诉讼制度作为舶来品，在弥补我国法律制度空白时，也给已有的制度带来冲击，这一点在海洋环境的司法保护中体现得尤为明显。从已有的司法实践来看，社会组织、检察机关、行政机关三类主体通过不同的路径都参与到海洋环境司法保护中。

从目前司法实践现状分析，三类主体在索赔积极性、法院支持程度上各不相同：社会组织和检察机关提出索赔的积极性较高，行政机关积极性较低。如此以来，三条不同路径在司法实践中的适用出现混乱情形：同一起案件中出现索赔主体竞合、法律适用混乱、索赔路径主次不分。究其原因，主要有三方面：其一，对《海洋环境保护法》第八十九条第二款与《环境保护法》第五十八条的法律适用关系认识不统一。其二，对请求权的内容及其法理基础认识不统一。其三，对政府职能部门提起的海洋生态损害赔偿诉讼是否属于环境公益诉讼，存在认识上的争论。

(二)陆源污染案件管辖竞合

对于海洋生态损害索赔诉讼来说，管辖问题更加特殊。根据海洋自然资源与生态环境损害赔偿规定，海洋自然资源与生态环境损害索赔诉讼，由损害发生地、损害结果地或者采取预防措施地海事法院管辖。在陆地环境污染案件中，这三类管辖权根据往往是同一的，而在海洋环境污染案件中，由于海水的流动性，损害发生地和结果地可能相去甚远，难免出现因管辖不明、管辖争议，致使污染损害无法及时得到救济的情况，也可能因不同法院分别受理、各自审理，导致事实认定和处理结果产生冲突。因此，完善海洋生态环境案件管辖制度的重点是解决陆源污染海域案件的管辖归属问题。

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此外，由于我国入海河流众多，通海水域的环境污染、生态破坏有时也对海洋环境造成危害。如何协调流域-海域生态环境损害案件的管辖权冲突已无法忽视。

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(三)索赔范围和索赔数额确定困难

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结合制度设计和实践情况可以看出，恢复期间的损失费用在涉海环境司法裁判中得到支持的比率较低。

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污染带来的损害后果是持续不断的，一般包括两个部分：既成损失和过渡性损失。既成损失可以通过恢复措施来进行弥补，而过渡性损失由于具有滞后性，随着时间的推移、生物代际的更替才逐渐在生态环境中显现，故其计算方法也十分复杂。

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由于海洋环境污染案件主要采用的是无过错归责原则和因果关系倒置，环境损害是否实际发生成为案件审理中的焦点问题。在明确索赔范围、计算索赔数额时，当事人和法院较多的依赖鉴定评估报告，这已经成为普遍现象。但海洋环境污染案件的鉴定评估工作难度更大，鉴定过程不规范、鉴定机构管理混乱、鉴定费用昂贵等问题仍旧十分突出，亟待通过完善鉴定评估机制来确定准确、合理的索赔数额，以期尽快解决纠纷。

二、涉海环境司法难题的应对之策

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由统计分析可知近一年涉海环境司法的发展，问题集中在两方面：一是如何通过陆地与海洋生态环境保护的统一监管，减少陆源污染案件的发生；二是完善海洋自然资源与生态环境损害赔偿制度。

（一）及时修订海洋环境保护法，建立生态环境保护陆海统一监管体制

应当及时修订《海洋环境保护法》，回应机构改革带来的一系列变化。建议如下：

第一，修改《海洋环境保护法》第五条，结合政府机构改革后海洋生态环境行政监管体制的变化，明确海洋生态环境保护“一主多辅”的新格局——由生态环境部牵头，统一政策规划标准制定、统一监测评价、统一监督执法、统一督政问责，有关职能部门、地方政府、行业企业落实环保主体责任，改变以往“五龙治海”的局面。

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第二，针对海洋生态环境损害索赔诉讼，对《海洋环境保护法》第八十九条第二款予以细化规定。明确该法条指向的对象，做到与相关法条、司法解释相统一，并在本法“附则”中界定“海洋自然资源与生态环境损害索赔案件”的范围。设置提起海洋生态环境损害索赔诉讼的级别要求，明确不同程度的海洋生态损害由哪一层级的行政部门提出。

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第三，针对海洋环境污染问题突出的情况，厘清相关主管部门、地方党委政府和企业的责任，配合生态环境部的监管工作，形成海洋生态环境多方共治的局面。

第四，坚持陆海统筹，探索在陆地和海洋两大自然系统中建立资源利用、经济发展、环境保护、生态安全的综合协调关系。

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第五，强化与环境保护法、水污染防治法等法律的衔接，处理好海洋环境保护法与海域使用管理法等相关法律之间的关系，尤其要厘清海洋环境保护法与环境保护法之间矛盾或模糊不清的规定，避免在流域-海域生态环境损害案件或海洋自然资源与生态环境损害索赔案件中出现适用法律不明确的问题。

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（二）完善海洋自然资源与生态环境损害赔偿司法解释

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新出台的司法解释海洋自然资源与生态环境损害赔偿的规定尚未起到督促行政机关积极履职的作用，亦未带来海洋生态环境损害索赔案件数量的明显上升。主要原因在于司法解释规定过于笼统，个别规定与其他法律衔接模糊，司法适用困难。建议修改如下：

第一，厘清相关概念。阐释“海洋环境公益诉讼”“海洋自然资源损害赔偿”与“海洋生态环境损害赔偿”，完善三类诉讼的分工与衔接机制，以期引导司法案件的案由分类，避免做出的裁判争议较大。

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第二，建立分层次的海洋自然资源与生态环境损害索赔制度。“分层次”，指的是回归《海洋环境保护法》第八十九条第二款的规定，将海洋生态环境损害索赔案件分为两个层次：造成国家重大损失的，由代表国家行使海洋环境管理权的部门履行其法定职责，提出海洋生态损害赔偿主张。在行政部门准备海洋生态环境损害索赔的过程中，不宜由检察机关或社会组织提起环境民事公益诉讼。如果行政部门违法行使职权或者不作为，依据《行政诉讼法》第二十五条第四款，检察机关可以向行政机关发出检察建议，亦可依法提起行政公益诉讼，敦促行政部门履行其应尽的职责，向责任者主张损害赔偿，并做好信息公开工作(涉及国家秘密的除外)。当海洋生态环境损害未造成国家重大损失时，符合《环境保护法》第五十八条规定的社会组织可依法向责任主体提起环境民事公益诉讼。

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第三，探索建立分阶段评估机制。生态损害评估是进行海洋生态损害赔偿和修复的基础工作，污染事故发生后，环境由于拥有自净能力，生态损害带来的不良影响可能会在一段时间后得到缓解，或因环境和物种繁衍等变化，经过相当长时间生态损害的后果才显现出来。因此，对于损失数额，在事故发生后要持续跟进。生态损害评估不是一次性的，而应当根据污染程度进行初期、中期和最后的恢复效果评估，以确定索赔数额。通过建立生态修复基金的形式，监督赔款的使用和环境修复状况。如果责任人怠于承担赔偿责任或者修复资金迟迟难以到位，有关部门应视情况向法院请求执行。

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文章来源：节选自《涉海环境司法的难题与应对》，原刊于《贵州大学学报（社会科学版）》2019年03期。

作者：梅宏，系中国海洋大学法学院副教授；殷悦，系中国海洋大学法学院硕士。