【海洋观点】中国对国际海底区域开发规章草案发展演变的应对策略

中国正在积极参与开发规章具体条款的制定。为了更好地维护中国在“区域”矿产资源开发中的权利以及推动开发规章的后续制定进程，笔者立足于2017年以来开发规章草案的发展演变状况以及中国既有的建议，进一步地提出中国的应对策略。

: ?4 t; y) G" \$ y, C5 V, S

一、中国在开发规章制定过程中的角色定位

中国在开发规章的制定过程中应当做到深度参与并且逐步成为引领国。首先，中国是第一批在“区域”内申请勘探合同的先驱投资者，目前中国已成为全球唯一与海管局签订富钴结壳、多金属结核，和海底热液硫化物三种海底矿产资源勘探合同以及拥有四块专属勘探权和优先开采权矿区的国家。可以说，中国在“区域”有重要的战略利益。其次，随着中国国力的大幅增强，中国参与全球海洋治理的观念与目标、方式与手段、责任与权限均与之前发生了很大的变化。因此，中国深度参与治理国际海底区域以及积极参与制定开发规章既是中国履行大国责任的重要的体现，也是中国积极构建人类海洋命运共同体的重要内容。最后，中国长期以来积极参与开发规章的制定为中国后续的深度参与乃至发挥引领国的作用奠定了良好的基础。综上，中国应当深度参与开发规章的制定，积极贡献更多的有价值的意见和建议，大力推动并且引导开发规章的制定进程，从而逐步成为开发规章制定进程中的引领国。

二、中国政府应当坚持的基本主张

第一，开发规章的目的和宗旨。开发规章的目的和宗旨有两个:一是鼓励和促进“开发”，二是切实保护海洋环境。开发规章的制定要着重处理好环境保护和资源开发、短期利益和可持续发展之间的关系。

第二，关于制定开发规章的基本原则。首先，稳步推进原则。开发规章草案的制定涉及内容很多，涉及利益很复杂，且各国技术水平、发展阶段、各自立场等不在同一水平线，协调起来非常困难。因此，开发规章的制订应建立在充分的科学依据上，兼顾各方利益，充分酝酿、充分讨论，循序渐进，而不应急于求成。其次，集思广益原则。开发规章的制定既要充分借鉴陆地采矿管理办法，又要广泛吸取各界专家的意见，特别是要广泛征集采矿专家的意见，并且及时将意见反馈给海管局。再次，与人类认知水平相适应原则。开发规章的内容应当与现阶段各国对于“区域”的认识水平相适应，其制订工作必须立足于人类通过既有开发活动获得的数据和材料。为了更好地审议规章草案，有必对海底矿产资源的资源属性、地质特征、地理分布、经济分析以及勘探技术等方面开展更深入的、有针对性的研究工作，以期科学、合理地解决规章草案制定过程中涉及开发活动的一些疑难问题，推进规章的制定进程。

第三，制定开发规章应当遵守或参照的基本法律准则。正如中国政府在《2017年评论意见》中指出，首先，开发规章应当全面、完整、准确和严格地遵守《公约》及其《执行协定》;其次，开发规章应当与既有的三个探矿和勘探规章的内容相衔接;再次，制定开发规章应当充分考虑到联合国主持下各国正在磋商的“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用(BBNJ)法律文书”的进展情况，并且尽量与之相衔接。

三、中国政府可以考虑加以补充的意见

第一，中国政府可以对担保国责任制度提出具体的建议方案。笔者建议，中国政府可以提出“无过错责任”作为担保国责任制度，即只要发生损害事件且承包者无法承担赔偿责任，即由担保国来承担责任。中国提出“无过错责任”有利于解决争议，从而推动开发规章的制定进程。

第二，中国政府可以对如何简化开发活动的申请程序和条件提出具体的意见，提出简化申请程序和条件的意见可以明确化。

第三，中国政府可以进一步明确为承包者增加的权利内容。首先，海管局没有正当理由不得干扰承包者在合同区的开发活动。其次，进一步完善联合开发的具体安排。最后，对于行为、信誉良好的承包者给予一定的优惠。上述规定不仅可以促使承包者积极履行合同规定的各项义务，而且可以使行为、信誉良好的承包者优先从事其他海域区域的开发。

0 ]: z. X8 _/ m5 Z

第四，中国政府可以对于减轻开发活动承包者的财务负担提出具体的建议。首先，海底区域开发具有高投入、高风险的特征。有能力进行海底区域开发的承包者通常情况下拥有雄厚的资金实力，已经开展了相对周全的准备工作。环境履约保证金则是保障环境安全的一种专项资金，该条对于环境保护意义重大，不宜删减。其次，承包者要缴纳的固定年费、特许权使用费、商业保险等均有相应的目的，很难删减。最后，关于行政费用，如申请费和其他规费，笔者认为也不可缺少的。海管局作为管理“区域”及其资源的权威组织，在审批承包者相关申请书，监督申请者的开发活动等各项活动中必然会耗费大量的人力、财力资源，海管局收取一定的费用以维持各机构正常运作，惠及海管局相关人员也在情理之中。

) v6 v% q* I. A

综上，中国政府可以就减轻开发活动承包者的财务负担提出具体的建议。笔者认为，为了更好减轻承包者的财务负担以保护其利益，可以给承包者的财务负担设置一个最高数额的限制。

四、中国政府可以考虑修正的意见或主张

1 ]1 J; E! N, D3 o  A

第一，关于三种资源的开发规章分别制定的意见可以考虑修正。首先，根据三种矿产资源分别制定开发规章，会耗时耗资巨大，又需多年才能出台正式的开发规章，效率未免太低，虽然开发规章的制定不能一蹴而就，但这并不意味着规章的制定可以一缓再缓。目前国际社会对海底区域资源至今尚未有真正的开发，如果再重新分开制定不可避免地会耗费相当长的时间，而且可能将会招致一些国家的不满。其次，虽然三种资源各有不同的特点，但是这对于制定开发规章并无实质影响。最后，先制定一份总的开发规章，然后再总结经验，适时分开制定三份不同开发规章，这种做法更加符合中国政府提出的稳步推进原则以及与人类认知水平相适应原则。因此笔者不建议针对不同资源分别制定开发规章。

+ g- Q% {% |+ Z- {: a

第二，关于开发规章应当规定具体的和可操作的惠益分享机制的建议可以考虑修正。首先，国际社会目前关于惠益分享机制的研究主要针对的是“区域”的生物遗传资源，而对于矿产资源的惠益分享机制还有待进一步研究。其次，开发规章的制定是为了确保“区域”采矿的有序进行，从而保证海洋环境免受开发活动可能造成的有害影响，实现“区域”资源的可持续发展，而惠益分享机制虽然与海底矿产开发有关联，但毕竟是不同的两个问题。综上，笔者建议在开发规章中适当提及惠益分享，但具体规则留待后续完善可能更加合适。

第三，关于提高开发规章环境影响评价的启动门槛的意见可以考虑修正。《公约》规定的环境影响评价的启动门槛要高于目前规章草案的规定，笔者认为，关于提高环境影响评价启动门槛的意见似有不妥。开发规章草案降低环境影响评价的启动门槛是为了让承包者申请开发时更好地了解“区域”内环境的现状，以便后续的开发活动能够合理地顾及环境保护，从而体现对于“区域”环保问题的重视。海底资源开发活动存在巨大的风险，如果造成环境损害责任重大。中国一直以来也强调开发海底与海洋环保并举。虽然《公约》是制定开发规章应当遵守的基本法律依据，但这不等于开发规章的内容必须完全与《公约》一模一样。换言之，开发规章可以采取比《公约》更严格的标准。毕竟开发规章相比较36年前通过的《公约》更能够适应人类对于“区域”的认知状况。

' B- p! b7 M9 z5 x5 x- Y; C

文章来源：节选自《国际海底区域开发规章草案的发展演变与中国的因应》，原刊于《当代法学》2019年04期，系中国海洋发展研究会与中国海洋发展研究中心2017年联合设立重大项目“海洋法框架下的海洋开发利用制度研究”的阶段性研究成果。

作者：王勇，系华东政法大学国际法学院教授、中国海洋发展研究中心研究员。