姚朋：加拿大海洋经济管理和海洋治理的新挑战

加拿大政府声称，其对外使命在于弘扬加拿大价值观以及“与有相同价值观的国家和人民协同工作”。而在这个过程中，尤其是21世纪以降，加拿大所看到的，过去一个时代所塑造的国际秩序正在经历极大挑战。过去15年的加拿大政府，尤其是过去5年来的加拿大政府，正是在这一前所未有的大变局中，改变了其部分关键的海洋管理和治理方式，从而导致民意、政府、企业和商人意志之间的冲突处在十字路口。与此同时，如何界定海洋经济的可持续发展概念和指数，全世界迄今仍然没有定论，海洋的可持续发展已经成为世界绝大部分国家和地区对待海洋经济和海洋环境关系的终极态度，如果一定要用一句话来涵括海洋的可持续发展，那么“良好的海洋管理和治理”就是答案。一方面，海洋经济有赖于利用和开发海洋，人们有权利用海洋的禀赋来达成自身的经济和美好生活目标，这也是人的天性和经济发展的需要；另一方面，海洋显然不是过去认为的“取之不尽用之不竭”的资源库，近30年以来，人们越来越认识到海洋亟待保护，从而达成可持续发展。然而，这个可持续和可开发的度在哪里？这是非常有争议的。
显然，在思考海洋经济可持续发展的内涵和要求方面，加拿大民众很大程度上走在了全世界的前列，早在1990年代以来，以伊丽莎白·曼为代表的加拿大经济学家就发表了大量的相关研究和论文，探讨什么才是好的、善的、可持续的海洋经济管理和海洋治理。近7年来，加拿大相关智库和研究机构认为，加拿大的海洋治理在三个方面没有尽到联邦政府海洋管理的责任：一、没有认真实施《海洋法》；二、在加拿大《渔业法》下，未能保持渔类的种群稳定；三、没有认真实施《濒危动物保护法》。进而他们还认为，加拿大政府从最初典范式的实施《海洋法》，到后来未尽其责。尤其是在海洋野生动物的保护方面，加拿大普遍存在较为负面的观点认为，野生动物在海洋经济的开发过程中缺乏特别保护。
6 |7 k5 I8 X. I& M+ S, S, J" C加拿大民众普通认为，最初阶段实施《海洋法》的时候，加拿大走在全世界的最前列，并且引领了其他国家在整体海洋管理、基于生态的海洋管理、实施海洋保护区等等方面的进步。在管理和使用北冰洋和北极航道方面，应该看到，加拿大作为一个海洋大国，还有一个显著的自然地理特点，这就是，加拿大的陆海面积中，有40%以上的领土处于北极或者亚北极圈，是一个不折不扣的北方国家或者北冰洋国家。根据《1988—2000年加拿大海洋产业对国民经济贡献》和《加拿大海洋相关活动经济影响报告》中的界定，加拿大的海洋经济区域由北冰洋沿岸地区、太平洋沿岸地区及大西洋沿岸地区组成，每个经济区的范围都以省为行政单元。对于加拿大和其他北极国家而言，北极和北方开发以及该地区居民的福祉是各国在国际关系中的最优考量。但是对其他非极地国家而言，北极也许只是国家间外交与科学研究侧重，以及北冰洋航道考虑。迄今为止，加拿大官方尚未就北极航道阐释自己的正式立场。在北冰洋和北极航道方面，尽管存在加拿大在海洋控制权（Sea Control）和海权（Command of the Sea）的相对强势，中国作为北极航道的积极探索者，随着2017年9月上旬中国成功试航北极航道，中国探索开辟北大西洋沿岸北美经济圈、东北亚经济圈的新通道的努力，获得了好彩的开头，同时也标志试航北极西北航道取得成功。
9 s# Y6 B0 H6 f' i以目前的中国与加拿大和美国之间的海运，从巴拿马运河走的贸易通道10500海里（按照从上海市到纽约里程计算），和走北冰洋的西北航道相比，后者可以节省20%即2000海里的里程或一个星期的海运时间。如果是计算海运到加拿大东部和东北部沿海地区，节省的比例会更大。2021年近期，俄罗斯邀请中国相关商业航运公司试航北极航道，正是基于这种航运经济价值的考量。与此同时，与加拿大政府现行新能源政策取向和前瞻不一样的是，加拿大的众多石油行业高管认为，未来几十年化石燃料仍将是世界最重要的能源资源来源。然而，在加拿大民间，主流民意却是比加拿大现行的环保政策更加激进的环境保护呼声，甚至，加拿大政府的相关北冰洋政策指导和管理，仍然在遭受民间的强烈质疑，其主要原因在于：加拿大的知识界和科学界普遍认为，加拿大的海洋生态系统安全和健康，关乎加拿大的滨海社会、社区、城市能否保持一个持续强劲的海洋经济发展态势。他们普遍认为，过去7年来的加拿大联邦政府海洋政策，持续地损害了滨海地区居民的未来海洋经济利益以及海洋生态环境，损害了海洋鱼类的自我修复能力。2018年11月份，加拿大卑诗省的原住民团体否决了油页岩和LNP管道走廊计划，以至于2021年加拿大政府终结了该项目就是其中一个例证。
在加拿大海洋石油生产商眼里，海洋石油开发更多是极大有益于海洋沿岸地区和社区的经济活动，尤其是加拿大三面环海跨大西洋、太平洋和北冰洋，沿海社区的人口占据总人口的相当分量，海洋石油生产商不会过度考虑环保因素。甚至，加拿大石油生产商认为，深度开发加拿大沿海和远海石油、天然气资源是对加拿大沿海人口最为负责任的经济行为和实实在在的民生之举。与此同时，加拿大传统能源公司还认为，政府阻拦其充分开发石油资源，将降低公司股东价值，并导致加拿大石油商的市场竞争力下降。
当代和当下加拿大海洋经济管理和治理的两难在于，一方面，加拿大把自己看成是海洋管理、治理方面的全球典范，也出台了较为健全的法律法规，而这些法律法规会对海洋经济的当下发展规模和深度构成制约。这些制约，在不同的海滨社区以及原住民社区那里，会被区别对待。比如原住民会更加注重环保，因为他们的物质生活需求和追求不如其他加拿大现代化社区强烈。加拿大政府认为，可持续的海洋经济发展意味着“契合人、地球和经济繁荣的适度平衡”。
另一方面，加拿大公认在相当领域的海洋科研领域居于世界前列，然而，随着加拿大经济的不确定性、NAFTA北美自由贸易协定重新改版之后面临的不确定性、对美出口依赖的不确定性、全球海洋经济竞争的加剧等等，加拿大又面临着放松海洋管理和管制的现实难题。从中国和加拿大海洋经济在国家GDP的占比对照可以发现，中国的海洋经济产值占中国总GDP的9.6%左右，而加拿大长期宣称其海洋经济产值占国家GDP的2.3%左右（尽管并不准确，且低估了）。作为人均海洋资源禀赋全球领先的三面环海的海洋大国，加拿大的海洋经济在其GDP中的占比明显过低，随着时间的推移，其民间海洋经济发展需求和政府海洋治理、海洋经济管理之间的矛盾将呈现更加焦灼的局面。
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, c# P4 X) {8 J: B& _文章来源：节选自《当代加拿大海洋经济管理、海洋治理及其挑战》，原刊于《晋阳学刊》2021年第6期
作者：姚朋，中国社会科学院加拿大研究中心副秘书长、副研究员