【海洋观点】核废水排海适用的国际法原则

国际实践中已经发生过多起涉及环境污染而引发的国际法案例。适用于福岛核废水排海的国际法原则和规范主要包括以下几个方面。
一、风险预防原则
风险预防原则基于“预防环境破坏总比采取措施恢复环境要好”的理念，并体现在《里约环境与发展宣言》原则十五中：为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确定证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。当有可能造成严重或不可挽回的损害之威胁出现时，不能将此威胁的发生缺乏科学肯定性作为理由而推迟采取防止潜在环境退化的低成本措施。
许多时候，有些政府对环境问题采取拖延行动，并将其不作为归咎于缺乏科学确定性。正是因为缺乏核废水排海对周边国家海洋环境乃至全球海洋环境造成何种程度危害的科学确定性结论，日本官方才会主张其核废水排海危害的科学不确定性。按照风险预防原则，日本应根据其本国的能力采取更为有效的预防措施以及正确的决策，以达到预防风险和保护海洋环境的目的。
二、审慎义务原则
) B# E5 I) C) T* `, I' h' r0 H审慎义务要求国家采取必要措施，以确保其管辖或控制下的行为不至于严重损害他国或国际社会的利益。虽然目前并无对审慎义务有清晰且明确的定义，但国际社会普遍认为其与国际法律责任密切相关，是主权国家所应承担的一种义务，并体现在国际司法判例以及与国际环境保护有关的国际条约中。
7 ~: J, G. b4 O" i/ Z$ \5 f' z回归到义务本身，审慎义务的切入点在于主权国家是否采取了审慎且合理的措施来防止不利后果的发生。从法律定义分析，审慎原则是一种行为义务，因为就其内涵而言并未明确表达绝对避免损害结果的发生，仅强调采取措施加以预防。目前审慎义务的法律性质仍存在不确定性。虽然这是一种行为义务抑或是结果义务仍无定论，但是审慎义务仅作为一种行为义务仍能适用于日本福岛核废水排海计划，更不用说作为结果义务的情形。
此外，各国还应采取一切必要步骤，防止实质污染的发生，并表现出“负责任政府”应有的作为。这也是日本政府基于审慎义务而应承担的义务。
' c+ Z& b' f* Y6 Z1 n三、不损害国外环境责任原则
不损害国外环境责任原则最早在特雷尔冶炼厂案中提出，作为先例成为跨国环境损害的国家责任的指导原则。这个案例促使国际社会思考跨界环境污染的问题，什么是不损害国外环境责任原则，以及发生损害后果应当承担什么责任。关于跨界环境污染，顾名思义，是指从一国产生的污染对另一国的环境产生了不利影响，正如特雷尔冶炼厂案中位于加拿大的冶炼厂所释放的大量硫化物使美国华盛顿州遭受了大规模的环境污染和损害。
不损害国外环境责任原则也在后续的国际公约中不断得到确认。
四、国际合作原则
国际合作是指国际社会成员对于影响全球的环境问题应当充分合作，通过协商以及采取必要措施的方式来解决相应问题。《公约》第十二部分关于“海洋环境的保护与保全”，也充分体现了国际合作这一原则。国际合作包括全球性与区域性的合作，对于已经发生的损害或即将发生的损害发出通知，污染应对计划的提出，相关情报与资料的交换以及相应标准的制定。
# h; X0 ]* ^, F% g% q" m" u《公约》明确规定各国有保护和保全海洋环境的一般义务。在加强海洋环境保护能力的合作方面，还涉及到技术援助以及检测和环境评价的内容，特别是对发展中国家的援助与支持。对于防止海洋环境污染的合作而言，各国应在全球性与区域性的平台上开展合作，以期改善污染物对海洋环境的影响，具体表现在情报资料共享、合作监测与评价以及科学标准的制定。对于争端解决而言，各国仍需基于合作并采用和平的方式。日本关于福岛核废水排海的计划，应当与周边国家乃至国际社会展开合作与协商，交换进一步的核废水具体信息，把监管与检测的信息与相关国际机构分享，并通过协商制定应急措施，在区域性与全球性两个层面开展合作。这是国际合作原则和《公约》第十二部分下的国家条约义务。
五、污染者付费原则
污染者付费原则，是指造成环境损害的污染者有责任支付赔偿并承担弥补损害的责任。《里约环境与发展宣言》中明确指出，考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促使内部负担环境费用，并且适当地照顾到公众利益，而不歪曲国际贸易和投资。
: ?+ `8 J! g) K污染者付费原则表明，污染的代价应当由造成污染的人来承担。尽管这项原则的含义及其对特定案件和情况的适用仍然有待解释，特别是涉及所包括费用的性质和程度以及在特殊情况下这项原则不适用的情况，但这一原则得到了国际社会的广泛支持。同时应该指出，污染者付费原则多年来没有得到与风险预防原则同等程度的支持。笔者认为，不论污染者付费原则是否适用于国际层面，至少在福岛核废水排海这一事件中，对于可能受其污染的严重影响而遭受自身利益受损的沿岸周边居民而言，可以适用这一原则来维护自身的权益。因此，福岛沿岸居民，济州岛、韩国、乃至中国公民可以组成代表团，对日本福岛核废水排海提起诉讼，也可基于污染者付费原则对日本提起民事诉讼。
六、国家责任及赔偿原则
国家责任及赔偿原则是指国家对国际不法行为或损害行为应承担法律责任，具体包括国际不法行为的责任以及国际赔偿责任。2001年国际法委员会通过的《国家对国际不法行为的责任条款草案》（以下简称《国家责任条款草案》）指出，一国的每一国际不法行为引起该国的国家责任。
国际不法行为是指国际法主体所作的违背国际义务的行为，主要包括两个要素：一是这一行为，无论是作为还是不作为，依据国际法都能直接归因于国家这一国际法主体；二是这一行为违反了该国国际义务。福岛核废水排海是日本政府拟采取的计划，而这一计划显然与《公约》项下的义务相悖，因而福岛核废水排海可能属于一项国际不法行为，日本需要承担对国际不法行为的国家责任。
与国家责任相比，国际赔偿责任并不以行为的非法性为基础，而是取决于发生损害的后果。国际赔偿责任可以理解为跨界损害责任。需要注意的是，引起赔偿责任的根据是损害后果，而非行为本身。显然，福岛核废水排海对周边国家乃至全球海洋环境与生态安全的危害性是显而易见的。针对核废水排海行为提起跨界损害赔偿，也是一个可以诉诸的法律程序和措施。
3 m+ m- [8 v/ P! _% _1 }上文述及的各项国际法原则、条约规定和国际判例，在理论和实践中并非是相互独立、而是互为补充的，共同构成适用于日本福岛核废水排海的国际法原则和规范。这些原则和规范对于推动国际海洋环境的保护和保全具有重要的现实意义。日本福岛核废水排海的计划和行为、以及由此可能引发的国家责任和损害赔偿，应当严格遵从包括上述国际法原则和规范在内的一般国际法和习惯国际法的规定。
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文章来源：《日本福岛核废水排海涉及的国际法原则和问题》，原刊于《中国海洋法学会2020年学术年会论文集》
作者：高之国，系中国政法大学国际法学院特聘教授、中国海洋法学会会长、国际海洋法法庭原法官；钱江涛，系中国政法大学国际法学院博士