【海洋观点】海洋塑料垃圾及微塑料污染治理体系设计的内在要求与对策

一、海洋塑料垃圾及微塑料污染治理体系设计的内在要求
海洋塑料垃圾及微塑料污染具有特殊性，带来有别于陆源污染的治理困境，亦决定了治理体系设计的内在需求。有必要在治理体系的设计上创新思路，才能有效开展污染治理。
污染形成机理复杂，管控情景多元，需寻求治理措施的创新协同。塑料污染的形成主要源于塑料废弃物的丢弃行为随意和处置流程失控，伴随着“原材料生产-制品加工-消费和使用-回收处置-循环利用”的产业过程，塑料完成了其从“塑料制品-塑料废弃物-回收塑料-塑料垃圾-塑料污染”的角色转变。而微塑料污染(不包含塑料纤维)的形成机理更为复杂。不仅包括来自大块塑料经过物理、化学和生物过程裂解的塑料颗粒，还包括来自合成纺织品洗涤、个人护理品使用、塑料粒子生产、轮胎磨损、城市灰尘、道路标记等场景产生的塑料微粒。从上述塑料垃圾及微塑料污染的形成机理可看出遏制污染产生的源头以及把控入海渠道所需要治理的情景十分复杂，因此必须寻求治理措施上的创新和场景间的协同。
' ~; m1 \  H3 B2 I  X6 \. u2 w入海迁移广泛，责任分担不清，需寻求治理主体的多元合作。塑料垃圾及微塑料污染的入海渠道亦十分丰富，既可以通过地表径流和近岸海滩等陆源渠道入海，亦可以通过航运船舶、海上作业平台、商业捕捞及水产养殖等海源渠道入海。塑料垃圾及微塑料一旦入海，可形成漂浮、悬浮以及沉降的立体化污染，浸泡、裂解、附着、沉降等物理生物过程又使这种立体化分布具有动态随机性，增加了清理难度和技术成本。且海洋的连通性加之低温、季风、潮汐及洋流等因素造成塑料垃圾及微塑料迁移路径复杂，无疑增加了污染治理主体间的责任分担问题。因此，相较于其他陆源污染，入海渠道丰富、迁移路径广泛，加之污染外部性与海洋连通性叠加，塑料垃圾及微塑料污染的治理更需要寻求治理主体间的协作。
# x8 c& b! w- V) U/ a/ n1 }- f7 `损害代际性显著，治污动力不足，需寻求治理机制的长效激励。海洋中的塑料垃圾会造成生物缠绕、渔业减产等危害，微塑料更因其极易被海洋生物摄取并随食物链富集传递，对生物体的存活率、生长发育、行为活动、生殖状况、基因表达等方面造成影响。目前不仅仅是海鸟、深海鱼等海洋生物体内监测到微塑料，全球多个国家的自来水、瓶装水、食用盐同样被塑料纤维污染。大量论证微塑料源汇、丰度、毒理及生态效应的科学研究正唤醒人类对微塑料危害的认识，激起治理海洋塑料垃圾及微塑料污染的需求。但由于微塑料在生物体内的富集需要一个过程，随食物链传递到人类体内的过程和机理漫长而复杂，代际性的影响特征较为明显，这导致人类为此而付出行动的内生动力严重不足，制约了污染治理参与主体的主观能动性以及治理行动的长期有效性。因此，海洋塑料垃圾及微塑料污染治理机制的设计必须考虑如何激励更多的主体参与进来，并且形成更为长效的治理机制。
二、我国构建海洋塑料垃圾及微塑料污染治理体系的对策建议
$ n% j/ `4 H; w& `: B' Q2 t* K, o海洋塑料垃圾及微塑料污染治理体系的建立需要充分考虑其特殊性决定的内在需求，弥补现有治理机制、主体、对象、措施等方面的不足，最终形成控而有效的污染治理体系。为此，本文尝试提出如下对策建议。
( `& l& k5 V. T" W' {" S第一，设立跨区域跨部门的协调机制，探索“陆海一体化的综合防治体系”。设立跨部门的协调委员会或专家委员会，重点放在行动的落实和各部门协调上，在先前基于部门的管理基础上，提供一个跨部门的机制来促进整个计划和单个部门政策的协调，从而提升决策效率以及资源配置效率。打破单纯以行政区域检测结果作为考核指标的弊端，逐步形成以流域、海域或城市生态群为中心的海洋垃圾与海洋微塑料综合防治体系。
第二，从源到汇实现废物的资源化再生，探索“全生命周期的废物管理过程”。将城乡废物管理过程延伸至岸滩及近海，组织海上清洁队，并将其纳入城市环卫系统;原有“废物的管段预防”向塑料原材料生产环节以及塑料废弃物的循环再利用环节延伸，从原材料生产阶段的生物替代、制造阶段的绿色设计、可持续的消费方式、采用集中回收的方式进行废物管理、恢复循环再利用等方面着手，提升塑料产品的可重复利用率，减少塑料废弃物的产生，同时改善废弃物处置管理过程，增加废物循环再利用，解决塑料垃圾入海前的积聚问题。
# x: B) {: `% B, E; B' r第三，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，探索“多元参与的海洋生态环境治理模式”。建立市场化、多元化生态补偿机制，要发挥政府引导作用，强调企业社会责任，加强公众绿色消费理念，鼓励社会组织参与。在落实“企业生产责任延伸制”的同时，打通可再生及循环利用塑料产业链，拓宽海洋垃圾与海洋微塑料污染治理的资金来源，提高塑料垃圾的回收和资源化利用率，探索企业参与海洋环境治理获得税收减免、绿色行为认证、纳入企业绿色信用评级、减排量核证及可抵消制度的可行性。
8 |, T  O& x7 O' G( U1 P# N6 N第四，推进海洋生态文明建设，推动海洋命运共同体理念，探索“全球协力的海洋污染共防共治体系”。在推进“一带一路”建设中，将协同推进海洋垃圾与海洋微塑料污染防治作为重要议题，设计和推动若干重要合作项目落地。将海洋污染防治作为推动全球海洋治理和联合国可持续发展目标实现的重要内容，积极参与和引领相关合约的践行，主动设计新的国际合作研究和实践项目，以良好的实际行动体现中国在全球生态环境保护中的表率作用。
文章来源：节选自《寻找全球问题的中国方案:海洋塑料垃圾及微塑料污染治理体系的问题与对策》，原刊于《中国人口•资源与环境 》2020年10期
作者：杨越，系清华大学公共管理学院博士后、清华大学产业发展与环境治理研究中心研究员；陈玲，系清华大学公共管理学院副教授；薛澜，系清华大学公共管理学院教授