罗国强等：国际海底区域内活动的担保国责任体系完善

《公约》第十一部分的很多条文体现了对发展中国家的倾斜，从而保障发展中国家享有与发达国家平等的参与深海采矿的权利。但是，《公约》里面没有一个条文给予作为担保国的发展中国家在承担担保责任方面的优惠待遇。《公约》的这种平等对待有其正当性，它能够防止发达国家的企业在发展中国家设立机构，以此来摆脱发达国家严格的制度和条件束缚。一旦众多发展中国家成为“方便国”,就会削弱对海洋环境的保护，也会对“区域”内活动的安全开展以及对“人类共同继承财产”的保护产生严重的不利影响。“人类共同继承财产”这一概念的真正意义在于，国家管辖范围以外的海床和洋底及其资源属于一切国家并应为全人类的利益而利用，为全人类的利益是该原则的新颖之处。但是，正如前面所述，担保国责任过重会严重挫伤发展中国家参与“区域”内活动的积极性，从而损害发展中国家参与深海采矿的权利。除了加快“区域”开发技术的发展之外，国际社会应该通过前述途径对《公约》中的担保国责任制度进行完善，寻求对担保国责任进行限缩的有效路径。同时，由于担保国制度也涉及国家和其所担保的法律实体之间的法律关系，因此，各国应该完善本国深海法律制度，降低担保国的责任风险。具体而言，在完善担保国责任体系的制度安排上，应该从以下几个方面着手。
* t7 ]/ h  r% a/ d1 }一、在国内“区域”立法中创设反担保制度
《公约》和《执行协定》为缔约国和海底管理局规定了权利和义务，海底管理局公布的规章和其他文书主要包含了海底管理局及承包者之间的权利和义务条款，只有极少数的条款能够用于处理海底管理局与担保国之间的权利义务关系，而承包者和担保国之间的权利义务关系并非国际法调整的法律关系。在申请开发时，提供申请者国籍国或申请者有效控制人的国籍国开具的担保书是进行“区域”开发的必要条件。制订法律和规章是担保国履行其义务的重要方式，承包者获取担保书的条件、担保书的具体内容等涉及的是承包者的国籍国或承包者有效控制人的国籍国与承包者之间的法律关系，因此，这些内容应该由担保国的国内法律制度进行规定。
在制定了规范“区域”内活动的法律、法规的国家中，日本、中国、比利时等多个国家都要求申请人在申请阶段提供有关其经济能力的证据或书面承诺，少数国家(比如捷克)的法律明文规定承包者需要具备对任何环境损害给予适当补偿的能力。
0 T1 p) A# I- E在民事法律制度中，为了进一步预防和减少潜在的交易风险，实践中某些担保物权的设立常常要把反担保的设立作为前提条件，如果没有反担保，则不会设定本担保，也不会产生担保物权。民法中的反担保是为了保障担保人实现其追偿权，从而维护担保人的利益。反担保的本质功能其实是在于使担保人的追偿权得以实现。不论是人的担保还是物的担保，担保人都可以要求债务人提供反担保。“区域”制度中的担保并不同于民法中的担保，在“区域”制度中，担保国并不享有追偿权，而且，担保国责任与承包者责任其实是相互独立的责任。但是，在“区域”制度中引入反担保机制，将申请者交纳保证金或者提供财产担保作为进行“区域”内活动的前置性条件，可以用于履行承包者未能履行的义务，或用于弥补承包者对“区域”或者第三方造成的损害。同时，由于“区域”及其资源是人类共同继承的财产，所以，对于“区域”内活动造成的损害或损失的弥补能够使全人类受益。担保国虽然并非承担承包者不能承担的剩余赔偿责任，但却是在承包者不能赔偿的范围内承担与其自身过错相当的责任。如果各国通过国内法要求承包者在获得担保之前支付一定金额的保证金或者提供财产担保，那么，当损害发生时，就可以减少承包者不能承担的剩余责任的范围，从而有效地减轻担保国的责任。
二、推进“区域”强制保险制度的完善
) y" d6 M2 W7 w. U( M7 F在国际海底制度中，责任主体只有海底管理局、企业部、担保国和承包者，但是，“区域”内活动的高风险性意味着一旦发生事故，将造成责任主体难以弥补的损害。为了有效地分散“区域”内活动的风险，越来越多的国家提出将部分责任风险转嫁给第三方——保险人。保险人可以通过向具有同质性环境风险的众多投保人收取保险费以建立保险基金，当个别被保险人由于发生环境污染事故需要承担“区域”赔偿责任时，可以用保险基金对被保险人的经济损失进行补充，从整体上提高了被保险人对风险事故的承受能力，使风险得以分散。除此之外，在保险合同履行过程中，保险公司会对投保人是否恪守注意义务进行监督检查，从而可以督促投保人遵守环境与安全法律法规，降低事故发生的风险。
虽然强制保险有助于保证责任实体在发生损害时有经济能力赔偿受害者的损失或环境损害，但面临的一个关键问题是当前保险市场是否有“适当产品的充分供应”供承包者选择，以及保险人是否具有足够的保险能力承担潜在损失，因此，必须审查现有的海洋保险种类及其承保范围。事实上，目前的保险市场缺少相关保险产品，各国的保险人还没有准备好或不愿意提供相关的保险产品。当前保险市场上缺乏针对深海采矿的产品的现状，使规定了强制保险制度的国家在立法的过程中都采用了相当笼统且模糊的用语。
3 L; l. X& `. T0 f! E% r担保国通过要求承包者购买保险，确实可在很大程度上分担和转移“区域”内活动的风险。不过就目前情况看，由于“区域”开发尚未进入商业化开采阶段，建立强制保险制度的时机仍未到来，但随着科技的进步，“区域”开发指日可待。对“区域”内活动这种高风险的活动，投保金额和保险金额的数额十分可观，是否愿意承保将取决于保险人准确量化风险的能力和投保成本的商业吸引力。现有保险不能充分提供所需全部保险，即保险能力不足。因此，有必要研究强制保险制度，对保险人的选择标准、承保的风险类型、保险金额等问题都有待各国根据本国国情进一步明确，并为强制保险制度提供明确的法律依据。
三、建立纳入基金的“区域”赔偿责任机制
虽然《公约》为保护和保全海洋环境的各国国内立法、区域性立法甚至全球性立法提供了一个法律框架，但是缺乏有效的追责机制，这个弱点势必会对《公约》的实施和执行造成一定程度的不利影响。如果在“区域”赔偿机制中纳入国际基金，那么在“区域”环境受到损害的情况下，国际基金可以用于减轻损害，并恢复“区域”环境。深海海底制度已经为建立赔偿基金提供了坚实的制度基础，例如《公约》第235条第3款明确赔偿基金是确保“迅速而适当地给予补偿”的一种手段，这为设立赔偿基金提供了合法性依据。除此之外，在2011年分庭发表的“咨询意见”中，分庭建议海底管理局建立一个信托基金来弥补责任缺口。
9 D* Z$ X' N0 x) Q6 n( y, F) j在用语上，《公约》和“咨询意见”分别采用了“赔偿基金”与“信托基金”的表述。从理论上说，赔偿基金(compensation funds)与信托基金(trust funds)存在区别。赔偿基金的目标是向在事故或某些合法活动中造成的人身或财产损害和环境损害提供及时、充分和有效的补救，其设立的宗旨在于减轻损害，修复和恢复环境，从而减轻其他责任主体的责任，赔偿基金可以作为预防措施，也可以作为发生损害之后的补救措施；信托基金通常是发放款项给符合受助条件的特定受益人，通常是指一类人或者特定领域的人，信托基金设立的目标包括环境保护，而且不要求某一特定活动与环境损害之间存在因果关系。当很难证明某一特定活动与环境损害之间存在因果关系时，比如在存在扩散的环境影响或者累积的环境影响的情况下，由于无法证明二者之间的因果关系，对环境造成的损害便无法通过赔偿基金得到补救，在这种情况下，信托基金则可以为补救对环境造成的损害提供资金。虽然《公约》第235条第3款和“咨询意见”使用了不同的术语，但是，可以明确的一点是，国际社会正在努力建立纳入基金的更广泛的赔偿责任机制。这两种基金都不是排他性的，因此可以同时发挥作用。
在“区域”开发中，仅仅事后的救济是无法实现人类利益最大化的，因此，在第二十六届海底管理局理事会会议中，理事会成员就《开发规章草案》中的“环境补偿基金”条款提出了具体的起草建议,理事会成员建议新增“环境研究和培训基金”,与“环境补偿基金”一起统称为“环境基金”。“环境补偿基金”主要为实施任何旨在防止、限制或修复“区域”内活动对“区域”造成的损害或其费用无法从承包者或担保国(视情况而定)回收的必要措施等供资；“环境研究和培训基金”则主要用于对可减少“区域”内开发活动造成环境损害或破坏的海洋采矿工程方法和做法的研究，以及与保护海洋环境有关的教育和培训方案及资助对恢复和修复“区域”的最佳可得技术的研究等。《开发规章草案》的设计体现了海底管理局对预防措施的重视，意味着设立基金的目的不再限于限制或补救“区域”内活动所造成的损害，而且包括防止损害的发生。
9 S% k' |9 B( R1 ]2 A! V* Z. E基金的来源是设立基金的关键考量要素，只有保证充足的资金来源，才能实现设立基金的目标。在实践中，汤加《海底资源法》第94条规定设立 “海底矿产基金”,由财政部进行控制和管理，并规定将根据该法第91条第(1)(2)(4)项及第93条，向汤加海底矿产管理局缴付的任何款项均可存入该基金，但财政部拨出的直接用于支付建立管理局和履行该法规定职能的费用的资金除外。为一项国际基金提供资金支持的实体是多元的，基金可通过强制性缴费来保障资金来源，也可通过国家或私主体自愿捐款设立。国际基金通常由政府或公共实体或私人等主体强制或自愿提供资金，因为这些实体存在造成损害的潜在风险。据此，承包者和担保国应是资助深海海底采矿基金的主体。该基金可由支付给海底管理局的费用、罚款以及投资收入等供资，确保在无法由承包者和担保国弥补全部损害的情况下，支付采取预防性和恢复性措施所产生的费用。值得注意的是，“区域”及其资源是人类共同继承的财产，因此，海底管理局应在不歧视基础上，公平分享“区域”内活动所产生的经济利益。因此，承包者不是深海海底采矿活动的唯一受益者，所有人都可通过海底管理局的利益分享而受益。此外，“人类共同继承财产”原则不仅意味着共同享有“区域”利益，而且意味着深海海底采矿过程的共同义务。因此，承包者不应是赔偿基金的唯一贡献者，所有获益国家都应提供资金支持。
7 a$ q5 Z2 `1 T% E% J( h; K, x; E- J1 W四、建立限额赔偿责任制度
在大多数情况下，无论是过错责任还是无过错责任，都有责任的限制，包括责任上限和限制期。针对一些危险或者极端危险的活动领域，比如在海洋油污、危险和有毒物质的运输、核设施等领域，国际社会已经形成了一套较为完备的责任体系，因此，这些领域对于深海采矿责任体制的建立具有重大的借鉴意义。
5 E5 Q6 j0 Q! n, `6 h; d+ T《1992年国际油污损害民事责任议定书》2000年修正案对船舶所有人的责任规定了限额,但同时规定对于其明知而草率为之或故意为之的行为造成的损害，船舶所有人无权要求限制其责任。《国际燃油污染损害民事责任公约》也将对环境损害的赔偿限制在“已实际采取或行将采取的合理复原措施的费用”范围内。在这些具有环境损害高风险的领域中，赔偿责任制度都设定了责任的最高限额，尽管这些限额在数额上差别很大。从各国国内法实践来看，在追究环境污染责任时，通常也采用评估理论中的“恢复计费法”对环境影响进行经济评价，以恢复被污染和破坏的环境所需要支付的货币量作为衡量环境价值的标准，据此确定生态损害在经济上的损失额。
在“区域”内活动中，要求责任主体承担无限责任不符合公平原则，也不切实际。设定一个赔偿限额有助于预估潜在损害的赔偿额，增加了赔偿责任的确定性。根据前文的论述，当前保险市场上缺少针对“区域”内活动的产品，一个最主要的原因就是“区域”内活动风险性极高。高风险活动所产生的赔偿责任可能是巨大的，这也挫伤了保险公司涉足该领域的积极性。保险人无法提供没有数额限制的保险额，任何保险都需要设定限额。只有设定最高赔偿额，才能测算风险程度大小，从而确定保险费率和保险费。既然损失已经可以确定，那么，按照责任保险的基本理论，只有风险损失具有货币计量性，生态损害才具有可保性。通过设定赔偿限额，能够为担保国的责任负担增加确定性，保险公司也能通过赔偿限额预测负债来衡量自身提供资金的能力，从而也能调动保险行业涉足“区域”内活动的积极性。

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文章来源：节选自《“区域”内活动的担保国法律保障机制研究》，原刊于《江苏大学学报（社会科学版）》2021年第3期
作者：罗国强，武汉大学国际法研究所教授；冉研，武汉大学国际法研究所硕士