贾宇：中国对后《联合国海洋法公约》时代国际立法的贡献

美英等发达国家对《公约》中国际海底制度部分不满意而拒绝签署《公约》。为促进《公约》的普遍性、完整性和早日生效，1990—1994年在联合国秘书长主持下，有关国家就《公约》中有关国际海底开发涉及的一系列问题进行非正式磋商。1994年7月，关于海洋法问题的第48届联合国大会通过了《关于执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>第十一部分的协定》（以下简称《执行协定》）的决议。《执行协定》对《公约》第十一部分进行了重大调整，促进了各主要工业化国家加入《公约》。中国积极参加联合国秘书长主持的磋商会议，为《公约》生效、扩大《公约》的普遍性、建立公平公正合理的国际海底区域制度、促进“区域”法律制度的发展和“区域”治理体系建设，积极贡献中国智慧和中国方案。
一、国际海底管理局规章的制定
根据《公约》，“区域”及其资源是人类的共同继承财产。对“区域”内资源的一切权利属于全人类，由管理局代表全人类行使。1994年国际海底管理局成立后，先后制定了关于多金属结核、富钴结壳和多金属硫化物的勘探规章。2012年以来，管理局持续推进“区域”资源开发规章的制定。
0 r! D! X3 ]. N- W; G1. 多金属结核勘探规章的制定
1997年3月，管理局第三届第一次会议重点讨论“多金属结核勘探规章”（草案）。在规章制定过程中，中国始终坚持《公约》确立的“人类共同继承财产”原则，强调规章的制定应促进对“区域”资源的保护、开发和利用，保护海洋环境，维护发展中国家在技术转让等方面的权益，保障先驱投资者的合法权益，鼓励有条件的国家和实体参与“区域”活动。2000年7月，《多金属结核勘探规章》在管理局六届二次会议上通过，使《公约》规定的“人类共同继承财产”原则有了更为具体的体现，使“区域”资源勘探开发活动有了可资依循的操作规则。
1 }% I+ O+ H7 O" |( s/ W* o8 }2. 多金属硫化物和富钴结壳勘探规章的制定
2001年，管理局开始讨论制定多金属硫化物和富钴结壳两种新资源的勘探规章问题。中国多次就两部勘探规章制定涉及的原则政策、环境保护、技术性条款等提出建设性意见和建议，为勘探规章的出台做出重要贡献。
! D1 X' [/ z! c0 d关于多金属硫化物勘探规章的制定，中国代表团认为，规章的审议工作应审慎行事，不能急于求成。为了更好地审议规章草案，有必要在海底多金属硫化物的资源属性、地质特征、地理分布、经济分析以及勘探技术等方面开展更深入的、有针对性的研究工作，以期科学合理地解决硫化物勘探区和保留区面积以及区块组合形式等基本问题，推进规章的审议进程，保证“区域”制度的有效实现。在富钴结壳勘探规章讨论制定过程中，中国的修改案文建议，将富钴结壳勘探区面积从2000平方公里提高到3000平方公里，将开采区面积从500平方公里提高到1000平方公里。中国的修改意见为管理局理事会所接受，推动了富钴结壳勘探规章最终得以通过。
  B3 @" G+ S- J# M# A3. 国际海底资源开发规章的制定
中国大洋矿产资源研究开发协会、中国五矿集团公司和北京先驱高技术开发有限责任公司，先后与管理局签订了多金属结核、富钴结壳和多金属硫化物三种资源的五个具有专属勘探权和优先开发权的矿区合同，给管理局贡献了两块保留区。开发规章的制定关系中国企业的实际利益，“也是通过‘区域’内活动实现全人类共同利益的重要保障”。
# K" ^1 ~  [1 G  B8 o2012年，管理局第18届会议启动了“区域”资源开发规章制定的相关工作。中国高度重视、积极支持和深入参与有关开发规章的制定工作。中国政府、企业和学术研究机构等，多次就开发规章及配套标准和指南草案提交书面评论意见，积极就开发规章涉及的缴费机制、监管和检查机制、独立专家、区域环境管理计划以及标准和指南的制定等重大事项表达立场。
& h$ T! H3 u0 l; H中国代表团在管理局相关会议和议题下积极发言，全面、系统阐述中国的政策主张，特别是在各方权利和义务、资源开发与环境保护、缴费机制、惠益分享、监管、决策和检查机制以及标准和指南制定等方面的立场；强调开发规章的制定应循序渐进，规章的内容应与技术和产业发展相适应，体现资源利用与环境保护的平衡、开发者利益与国际社会整体利益的平衡、开发的商业性与可持续发展的平衡。随着开发规章磋商的不断深入，中国进一步就所涉区域环境管理计划、开发规章的配套标准和指南等重大事项表明立场。中国主张开发规章应当以鼓励和促进“区域”内矿产资源开发为导向，同时切实保护海洋环境不受“区域”内开发活动可能产生的有害影响，采取包括预防性办法、最佳环保做法、进行环境影响评估等在内的积极措施，合理平衡“区域”资源开发与海洋环境保护及海洋的可持续性和健康。
2 }% d4 F3 S* u, a0 O% z% Q二、BBNJ国际法律文书谈判
国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（BBNJ）国际文书谈判，是当前国际海洋法领域最为重要的立法进程之一。BBNJ国际文书被视为《公约》的第三个执行协定，其制定和实施将重构国家管辖范围以外海域的海洋利益格局，深度影响国际海洋秩序的调整。
3 n8 C: H. d5 Y从2004年到2017年，BBNJ国际文书谈判特设工作组和筹备委员会进行了比较充分的磋商。2015年联大第69/292号决议决定，就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用问题拟定一份具有法律约束力的国际协定。2017年12月联大第72/249号决议决定在联合国主持下召开政府间大会，审议BBNJ国际文书案文草案要素建议，拟订案文，以期尽早完成BBNJ国际文书的制定。2018年9月BBNJ国际文书谈判政府间第一次会议以来，尽管国际上尽快完成制定工作的呼声一直较高，但关于海洋遗传资源的惠益分享、能力建设和技术转让、划区管理工具相关制度的建立、环境影响评价等BBNJ国际谈判的焦点问题的分歧久拖不决。随着谈判的深入，核心问题更聚焦于前两项，发展中国家面临较大压力。
+ w3 Z* `; @& C( J7 W1 G  |/ p中国高度重视国家管辖范围以外海域海洋生物多样性的养护和可持续利用，已经并继续深入参与作为《公约》第三份执行协定的BBNJ国际文书谈判和制定的全过程，包括特设工作组、筹委会、预委会和政府间谈判。中国坚持将人类共同继承财产原则作为BBNJ新法律制度基础的基本立场，这与中国在第三次联合国海法会议期间关于国际海底问题的立场有一致性；中国主张兼顾各方利益和关切，在国家管辖范围以外海域海洋生物多样性的养护和可持续利用方面保持合理平衡；BBNJ国际文书有关制度安排应有充分的法律依据和坚实的科学基础，符合《公约》的目的和宗旨，促进与现有相关国际机构的协调与合作。中国还主要就BBNJ谈判所涵盖的海洋遗传资源及惠益分享、包括公海保护区在内的划区管理工具、环境影响评价、能力建设和海洋技术转让等核心问题多次发表具体的意见建议。
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文章来源：节选自《塑造国际海洋法律秩序的中国贡献——纪念《联合国海洋法公约》开放签署40周年》，原刊于《亚太安全与海洋研究》2022-09-05
- M# ^" i. U* z/ ~5 ]# C% F作者：贾宇，自然资源部海洋发展战略研究所副所长