周江等：应对《联合国海洋法公约》项下海洋环境治理规则体系演进的中国举措

随着海洋环境保护利益重要性的日趋提升，《海洋法公约》项下的海洋环境治理规则体系不断演变，不仅影响着人类当代及后代的发展，也影响着国际秩序、国际力量关系对比。对于中国而言，应对《海洋法公约》项下海洋环境治理规则体系的演变，不仅面临复杂的海洋争端及西方海洋大国的打压，作为海洋治理的后来者，中国也面临提起海洋相关议题的能力不足等问题。研究《海洋法公约》项下的海洋环境治理规则体系运行及演进的发展特点及趋势，有助于中国在海洋秩序迎来重大变革之际制定有效的参与海洋环境治理的行动路线图。
0 T# R+ t* \/ ?7 r( d* b一、中国参与海洋环境治理面临的挑战
) `8 w1 O, ^1 V0 i; O自《海洋法公约》搭建了海洋环境治理框架以来，海洋环境治理规则体系不断发展完善，并有望成为改变当今国际秩序及构建新型国际格局的契机。中国作为一个负责任的大国，应当积极参与《海洋法公约》项下海洋环境治理规则体系的演进过程，参与相关规则的制定，维护中国利益，输出中国话语。然而，当前中国参与海洋环境治理仍然面临不小的障碍。
首先，中国面临复杂的海洋争端。中国与东海及南海沿岸的各主权国家存在复杂的主权争端、专属经济区争端、划界争端以及资源开发利用争端。同时，自美国“重返亚太”政策实施以来，美国一直致力于拉拢中国海域周边国家，形成对中国的掣肘，中国海域周边国家也因背后有美国霸权主义的支持而对中国频频挑衅，影响海洋局势与海域秩序。在海洋环境治理层面，由于复杂的海洋争端，中国与周边国家开展的海洋环境治理合作也远远少于世界其他海域。中国海域周边国家甚至借海洋环境保护之名实现其政治权益。如“南海仲裁案”中，菲律宾便将中菲之间的海洋主权争端通过海洋环境保护的包装，变成海洋环境保护义务履行争端，指责中国违背保护及保全海洋环境的一般义务。此外，越南、马来西亚等国还在与中国有主权争议的海域单方面划设海洋保护区，其背后的政治目的不言而喻。
9 f. s2 t' j/ y# w其次，现今的国际海洋秩序主要是由话语权较强的西方海洋大国所塑造。西方海洋大国希望利用海洋秩序，控制海洋以实现其世界霸主及管理者的地位。其项下的海洋环境治理规则体系也不例外。自中国经济发展一路高歌猛进以来，中国的经济、军事、文化实力均在迅速发展，因此西方国家将中国看作维持其霸主地位的挑战因素。在海洋环境治理层面，西方国家同样认识到国际海洋秩序可能将因海洋环境保护的需要而发生改变。因此，西方国家为维持其霸权地位势必对中国与涉海国际组织的对话及合作、区域合作、中国话语输出等参与海洋环境治理的行动进行打压，以免威慑其霸权主义地位。
最后，中国作为发展中国家，参与世界海洋环境治理以及治理规则的构建经验不足，能力有限。《中华人民共和国海洋环境保护法》(简称《海洋环境保护法》)虽经过多次修改但仍与《海洋法公约》的规定有一定差距，如《海洋法公约》使用的是“海洋环境污染”定义，《海洋环境保护法》使用的则是“海洋环境污染损害”,措辞的差异容易引起法律解释与执法上的困惑。再如《海洋法公约》第194条第3款(d)项将防止意外事件及处理紧急情况的安全保障措施也列入海洋污染的来源之一，而《海洋环境保护法》第42条至第46条则并未对防止意外事件和处理紧急情况海上设施的污染问题作出规定。此外，中国参与世界海洋环境治理及治理规则构建的经验同样有限，在经验有限、治理能力不足的状况下，中国在参与全球海洋环境治理规则体系相关公约乃至执行协定的制定时，难以提出创造性观点和输出中国话语以实现中国利益。
& t5 l4 E( N. s6 j二、应对海洋环境治理规则体系演变的中国路径
$ j( y! I2 ]5 p当前，全球海洋治理体系正处在转型变革的关键时期，世界海洋秩序也在发生剧烈变动，《海洋法公约》项下的海洋环境治理规则体系的演变可能成为调整当前海洋秩序的关键契机。中国应当积极应对《海洋法公约》项下的海洋环境治理规则体系的演变。
首先，面对“参考规则”的演进及发展，中国应当进一步厘清“参考规则”的适用门槛。在“南海仲裁案”中，菲律宾将中国诉至仲裁庭的第3项请求中声称中国违反《海洋法公约》保护及保全海洋生态环境的义务，容忍并支持中国渔民采用不利于海洋环境可持续发展的手段捕捞海洋野生濒危物种。仲裁庭便引用了“参考规则”条款，将《濒危野生动植物物种国际贸易公约》作为《海洋法公约》的“参考规则”之一，认定《海洋法公约》第192条的“保护及保全海洋环境的一般义务”应当扩大到“防止通过破坏生境间接影响枯竭、受威胁或濒危物种”,认定中国负有《海洋法公约》规定的合作义务。事实上，《海洋法公约》第192条并未涉及“参考规则”的相关内容，“参考规则”的规定在第207条至第209条等其他条款中，未规定“参考规则”的条款是否可以引入“参考规则”存有争议。此外，无论是《海洋法公约》亦或是《濒危野生动植物物种国际贸易公约》均设定国家保护濒危物种应遵循谨慎原则，即国家只要采取一定的措施保护海洋环境及海洋濒危物种则可认定为履行了相关义务。中国为保护海洋濒危物种不仅出台了《中华人民共和国野生动物保护法》,同时在《中华人民共和国渔业法》中对濒危野生海洋动物作出了规定，并设置执法及处罚措施以达到对濒危野生物种的有效保护。因此，菲律宾的相关指控于法无据。随着海洋环境治理规则体系的不断演进，“参考规则”的重要性及引用频次不断增加，对于“参考规则”的效力及适用性各主权国家均存有争议。对于“南海仲裁案”结果，虽然中国有着不接受、不承认的鲜明立场，但该案仍给中国带来不小的国际负面舆论压力。因此，为防止他国利用海洋环境保护输出别有用心的政治诉求，利用“参考规则”对中国施加附加的义务要求，中国应当进一步开展对“参考规则”效力及适用性的研究。
其次，在自由主义国际秩序的影响下，《海洋法公约》鼓励各主权国家为保护海洋生态环境开展区域性合作，自由化的海洋秩序也进一步带动区域化合作的发展。中国一直以来积极履行《海洋法公约》规定的以区域合作方式保护海洋生态环境的义务，与泰国、越南、柬埔寨、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾等国积极开展区域合作保护海洋生态及环境，签订了《中日渔业协定》以及《中韩渔业协定》等制度化协定。中国接下来应当进一步开展区域合作，如与周边国家合作开展海洋环境监测、合作构建海洋保护区、合作构建区域渔业协同保护机制等。海洋环境保护领域相对于贸易、军事领域敏感度较低，因此中国可以以此为开端开展与周边国家的多元、多层次区域合作，以期与周边国家共建全方位合作体系。
最后，为应对单边主义及保护主义浪潮的冲击，中国应首先遵循且尊重现有《海洋法公约》项下海洋环境治理规则体系的相关规则。单边保护主义和霸权主义使得以美国为核心的西方海洋大国在进行海洋环境治理时更加强调本国利益，以本国利益为出发点进行海洋活动，参与海洋环境治理。完全的自我主义带动世界各主权国家在全球化程度不断加深时对其他国家充满了不信任感。尊重现有的《海洋法公约》项下的海洋环境治理规则体系，有助于帮助世界各主权国家加深了解、互相信任。面对《海洋法公约》项下的海洋环境治理体系的不断演变及发展，中国应当在现有《海洋法公约》等国际法律的制度框架下进行制度建设、理论扩展、内涵拓宽，同时引导世界各主权国家共同积极参与《海洋法公约》项下的海洋环境治理规则体系，反对“逆全球化”浪潮。当前，世界海洋环境治理存在利益冲突、政治站位等障碍，存在“行动缺失”及一些国家“搭便车”的现实情况。因此，中国在参与海洋环境治理时，应当输出中国话语，以人类命运共同体理念凝聚集体理性，引导世界各主权国家了解认识海洋环境对全人类生存及发展的重要性，提升世界各主权国家保护海洋环境的意识；减少世界海洋环境管理与合作中的冲突和矛盾，缩减海洋国家在海洋环境管理层面的成本，寻求世界海洋环境保护的“共通性”,形成海洋环境治理的集体理性；进一步推进《海洋法公约》项下的海洋生态环境治理体系的演变，积极参与并促进各类海洋治理的集体行动。
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# A% v0 l0 z. g+ a. P/ N& p9 j3 J9 Q文章来源：节选自《《联合国海洋法公约》项下海洋环境治理规则体系演变及中国应对》，原刊于《中国海商法研究》2022年第2期
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作者：周江，西南政法大学国际法学院教授、海洋与自然资源法研究所所长；徐若思，西南政法大学国际法学院国际法专业博士