陈克亮等：我国海岸带综合管理制度、实践与地方实践

一、我国海岸带综合管理制度与实践
. x) y  k, X3 @, V国内关于海岸带综合管理立法方面虽然已经开展了多年的实践,但至今仍未颁布全国性的海岸带管理法规;据不完全统计，与海岸带综合管理相关的法律法规情况见表1。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中明确提出编制海岸带等专项规划，以强化国土空间规划对专项规划的指导和约束作用。当前我国关于海岸带综合管理的相关规定零散记录于其他单行法律法规和行政文件中，缺乏统一性。《中华人民共和国宪法》中明确海岸带作为自然资源的一类，其所有权属于国家,《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律同时对海岸带开发活动与环境保护执法做出了细致的规定。
/ W: D$ r" t% Y( R7 G' w: A

表1 我国海岸带综合管理相关法律法规概况

                               
登录/注册后可看大图

二、我国海岸带综合管理地方实践
海岸带综合管理的理论、方法以及实践需要顺应新时代发展的要求予以优化，同时关注人与自然的协调发展、海洋文化以及地方特色等方面。我国海岸带综合管理示范和经验从省级和地市级两个层面进行分析，省级以山东、福建、海南为例，地市级以青岛、厦门、三亚等为代表的沿海城市为例，通常各地实施海岸带综合管理包含以下几个步骤：①制定海岸带管理法律法规，②编制海岸带保护与利用规划，③优化海岸带综合管理体制，④开展海洋环境保护与生态修复，⑤建立海岸带基础信息数据库与决策服务系统。
/ ^! d- `5 ^0 a) V- E) B1.省级示范与经验
山东半岛作为我国最大的半岛，其海洋资源丰富程度与海洋经济发展潜力均位于全国前列。山东省在《山东省海域使用管理条例》和《山东省海洋环境保护条例》的管理实践中结合实际开发情况进行了适时修订；组织开展了《山东省海岸带保护与利用规划》的编制工作；在2018年国务院机构改革的背景下，山东省积极创新海洋与海岸带综合管理机制，组建了山东省委海洋发展委员会和山东省海洋局，领导与统筹协调全省海洋与海岸带工作，结合湾长制与陆海统筹理念开展海岸带环境管理与修复工作。
福建省作为我国较早开展海岸带综合管理实践的省份之一，率先在厦门市进行海岸带综合管理的试点工作，并将其成功经验推广至其他沿海城市。2018年1月1日起《福建省海岸带保护与利用管理条例》开始施行，条例将福建海岸带划分为严格保护区域、限制开发区域和优化利用区域，三类区域被规定不同的开发强度标准，突出了保护优先的原则。同时创新海岸带综合管理体制，建立起各级政府部门主导的海岸带监督管理联合联动机制。通过建立福建省与沿海各地市海岸带综合管理联席会议，以加强海岸带综合管理的组织领导；编制并出台了《福建省海岸带保护与利用规划(2016—2020年)》,以区域统筹为主，从海陆、区域、城镇间的统筹能力，基于陆海统筹与生态系统的理念，开展海岸带生态环境保护、整治和修复工作，达成海岸带可持续发展的目标。
海南省分别于2005年和2007年制定出台了海南省实施《中华人民共和国海域使用管理法》办法和《海南省海洋环境保护规定》,以指导海南海岸带区域的开发与保护；2013年《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》以陆海统筹的理念推进海岸带综合管理的实施；2017年出台了《关于加强海南省海岸带和近岸海域污染防治的指导意见》。此外海南省组建海南省自然资源和规划厅，整合了原海南省海洋与渔业厅海洋经济、海洋自然资源调查和确权登记职责，加挂海南省海洋局牌子，进一步理顺了海岸带综合管理机构的权属问题。
2.地市级示范与经验
5 y  \# G+ p- L% P0 b! a/ Q青岛市作为第二批国家级海洋生态文明建设示范区，以自身海洋科技优势及实践经验建立起较为成熟的海岸带综合管理机制。1995年颁布的《青岛市海岸带规划管理规定》对海岸带区域使用管理、开发项目审批、渔业资源利用进行了规定；2009年颁布的《青岛市海洋环境保护规定》在海洋环境保护、海洋资源养护与利用、污染防治、促进海岸带可持续发展等方面提供了指导性意见；2019年颁布的《青岛市海岸带保护与利用管理条例》作为海岸带保护法规，对青岛市海岸带保护利用管理做出了全面系统的规定。2015年颁布的《青岛市海域和海岸带保护利用规划》构建了海岸带保护利用规划体系，为青岛市蓝色经济的发展奠定了基础；2017年青岛市率先进行“湾长制”模式实践，设立市、区(市)、镇(街道)三级湾长体系以提升海湾管理保障能力。
5 X2 [2 |5 D' Y+ n: s6 q0 w$ _  K自1994年成为“东亚海域海洋污染防治与管理”项目示范区以来，厦门市开始了海岸带综合管理的探索，并逐渐形成了具有特色的“厦门模式”。从建立由市长领衔、涉海部门官员和海洋专家共同组成的海岸带综合管理联席会议制度 ,到针对生态环境重点区域(筼筜湖、五缘湾、马銮湾、大嶝岛和九龙江河口等)开展海洋生态修复与管理项目，厦门市积极构建海洋生态文明建设新格局。厦门市积极参与海岸带综合管理经验国际交流活动，成立海岸带可持续发展国际培训中心，并在管理过程中借助媒体宣传海岸带综合管理与保护工作，以增强社会公众的参与意识。目前厦门市已经进入了以陆海一体化管理和发展蓝色经济为目标的新阶段。以“立法先行、集中协调、科学支撑、综合执法、财力保障、公众参与”为核心的“厦门模式”,也成为国内外沿海区域进行海岸带综合管理的参考对象。
* [$ S  l$ v. j' _3 f' \/ f三亚市逐步建立起适合自身的海岸带综合管理体系，2016年颁发的《三亚市海岸带保护规定》对海洋部门职责、海岸环境保护治理与修复等方面内容做出了规定，还相继出台了相应海洋行业的管理规定，如《三亚市海水浴场管理办法》《三亚市潜水旅游活动用海管理规定》《三亚市水上旅游管理办法》等，对海岸带开发活动进行约束。在经过机构改革后，由三亚市自然资源和规划局、三亚市生态环境局分别作为海岸带资源与环境行政管理机构。三亚市成为第二批国家级海洋生态文明建设示范区后，海岸带保护与管理在三亚城市规划中始终占据重要地位，以推进其可持续发展。三亚市还积极开展海洋环境监测、近岸海域污染防治、污染物排海总量控制以及海洋生态修复，很大程度上改善了三亚市海洋环境质量状况。
  
2 y: I+ b* l4 M7 I9 z文章来源：节选自《我国海岸带综合管理制度、实践及存在问题》，原刊于《应用海洋学学报》2022年第3期
: m, x- [6 e8 o2 [作者：陈克亮，自然资源部第三海洋研究所、海洋生态保护与修复重点实验室正高级工程师；高宇，自然资源部第三海洋研究所硕士；吴侃侃，自然资源部第三海洋研究所、自然资源部海洋生态保护与修复重点实验室、福建省海洋保护与修复重点实验室工程师；黄海萍，自然资源部第三海洋研究所工程师