李宁等：国外海岸带管理实践与经验

欧美发达国家对海岸带管理的研究起步较早，基本形成完善的成熟管理体系，中国与韩国相隔黄海一衣带水，在历史文化发展与海岸带管理探索上有很多相似之处，虽然每个国家根据本国社会政治背景和管理冲突提出不同解决方案，在法制政策、机构体制、管理手段、公众参与和监管评估方面形成特色性的海岸带管理模式（见表1），但他们共同的基本目标是建立政府部门间协调机构，制定计划促进海岸带资源持续发展。

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表1 国外海岸带管理实践比较

一、美国--立法与政策评价并行管理
美国于1972年颁布了具有里程碑意义的《海岸带管理法》，是世界上首次将海岸带综合管理以立法的形式呈现出来，这部法律的特色在于联邦授予州政府的自律管理，在上位法的大方向指引下，各州根据其地理区位因地制宜的对海岸带进行差异化管理，美国擅长将行政与经济手段相结合，通过激励和补助的方式在联邦与州政府间建立管理网络，耗费较少的财力就可覆盖广泛的海岸带区域，有效促使联邦与州政府建立起互相合作的局面。
% @/ B# M/ x- D% B: P2 V' L- b; Y20世纪70年代后期，美国海岸带也不例外地出现资源紧缺、人口压力大、利益主体间矛盾加剧等问题，对此，联邦鼓励各州政府针对区域问题建立海岸带综合管理规划，确保一项政策和规划能够长期适应社会的亮点在于“事中参与，事后评估”，美国在编制规划和政策时积极推行公众的广泛参与，将公众参与的具体流程写入《海岸带管理法》，主张对全美人员进行终身的海洋教育，充分倾听当地居民和利益相关主体的声音，不仅能显著提高政策实施的成功率，而且通过协商和谈判，为解决海岸带管理冲突提供了友好的条件，例如，2012年，美国在飓风桑迪过后，通过访谈形式了解当地居民对海滩侵蚀管理的意见和理解，确定利益攸关方对海岸带适应性管理和保护措施的态度和可能的角度，进而呼吁政府加强政策宣传，发展更适合居民理解的语言，避免公众对政策解读的误解，有助于利益相关者之间开展更有成效的对话，致力于改善沿海可持续性的共同利益。1998年，美国国际开发署提出对海岸带某一重点管理区域或某一项开发活动进行专门的评估，及时检验政策和项目的实施是否达到了预期目标，进而发现问题、解决问题并预测政策未来发展方向，适应性管理构成了美国海岸带综合管理的一大特色。
% b) b: O7 }5 Q- V二、欧盟--基于生态系统的管理
" s- [0 y8 ^$ c1996年，欧盟开展了海岸带综合管理（Integrated Coastal Zone Management，ICZM）示范项目，但在ICZM实施过程中缺乏明确的政策指导，导致各部门、机构间利益冲突和管理衔接差等问题频出水面，因此，欧盟执行委员会于2006年颁布了《欧盟海事政策绿皮书》，旨在探求制定欧盟未来海事政策的可能性和必要性。2007年，欧盟根据绿皮书咨询结果发布的《欧盟海事综合政策蓝皮书》中明确阐述，欧盟需要综合管理海事活动的海事政策，希望该政策能作用于各部门间对海事管理活动的相互协调，绿皮书和蓝皮书已意识到欧盟海事不再适应分割式管理，侧重点为未来海洋经济发展策略。2008年，欧盟委员会通过《欧盟海洋战略框架指令》，是世界上首次将良好的海洋环境作为海洋综合管理战略的目标，运用先进的生态系统方法激励成员国的共同行动，要求成员国基于《欧盟海洋战略框架指令》建立适用于本区域的海岸带综合管理战略，成员国不仅遵循国际公约原则和指令规定的义务，而且定期向欧盟报告进展，形成上下联动、利益共享、协调统筹的欧盟海岸带特色管理方式。
欧盟将国土空间规划的专项规划——海洋空间规划作为ICZM的管制工具，中央政府在规划编制过程中占有主导权和话语权，规划体现了国家整体的利益需求，海岸带资源的日渐稀缺导致中央政府与地方政府在对海岸带开发功能方向上的冲突日渐显著，如何在规划中协调有限的海岸带资源，发挥高效的功能满足央地政府诉求，成为欧盟不断探索的问题。鉴于此，欧盟提出海洋及海岸带资源空间功能复合利用，以荷兰为试点地区，探索海岸带不同用途的平衡与兼容，缓解因利益主体冲突阻碍海岸带空间规划的进展，在规划制定过程中，欧盟十分注重跨区跨界海岸带的管理，提出要综合考虑海岸带区域的生态地理特征，评估政策的跨界影响并保证信息公开，听取各利益主体诉求，通过建立冲突协调委员会来号召各界人员参与的主观能动性。例如，成员国法国于2005年成立国家沿海地区理事会，旨在促进海岸带管理利益攸关方就沿海地区政策进行充分对话，协调并汇总利益主体意见向政府提出政策建议，而政府也可对海岸带管理有关事宜向理事会咨询，共同商讨海岸带管控重点及优先权利，基于签订的跨界数据协议建立共享数据库，制订陆海空间规划及跨界管理海岸带的统一方案。
三、韩国--立法为先，计划随行
1992年，韩国政府对联合国《21世纪议程》提出的海岸带综合管理概念开始投入关注。1998年7月，韩国正式出台《海岸带管理法》，标志着韩国“海岸带综合管理”概念的法制化，该法明确规定了海岸带综合管理理念和国家海岸带管理基本思路，对海岸带按用途进行分区，建立起国家和地方海岸带管理方向一致的协调体制，即由中央政府主导的自上而下管理模式。2008年由国家海洋部修订了《海岸带管理法》，改变了以往海岸带功能分区的管理方式，通过建立“沿岸用途海域制度”，合理配置海岸带空间利用布局，避免开发利用冲突，实现资源保全高效的利用。
韩国具有特色性的海岸带管理规划和计划，2000年2月颁布了国家海岸带综合管理计划，在中央政府的指导和鼓励下，次年出台了地方海岸带综合管理计划，该计划通过协调央地政府和陆海空间实现海岸带的分步详细管理，允许根据五年一次的海岸带基础调查结果修订管理计划，及时评估目标实施情况并调整未来管理计划。《海岸带管理法》第21条明确规定每十年制订一次海岸带整备计划，防止因海岸带的脆弱性和过度开发利用造成环境破坏。韩国在法律和政策出台之前，通过召开国际研讨会、地区说明会和国会听证会等方式呼吁公众参与，与会市民、学者、社会群体充分交流各方意见，注重对公务员和社会团体人员海岸带综合管理的教育培训，提倡学者们建立研究区域发展网络进行沟通，通过交流共同评选海岸带管理政策示范区，不仅使管理政策与学术研究紧密结合，而且解决了利益主体争夺海岸带资源的冲突。韩国海岸带管理遵循国家综合计划的建立和地方政府的积极管理理念，这与出了问题再通过强制性法规进行补救不同，构成了以利害当事人的对话协商为基础，先计划后开发的海岸带管理模式。
  
9 [- S+ H6 e$ A' m4 N文章来源：节选自《我国海岸带管理冲突及国外经验借鉴》，原刊于《开发研究》2021年第5期
1 q; p7 q* C' t2 b7 W# ~作者：李宇，中国地质大学（北京）土地科学技术学院硕士；胡业翠，中国地质大学（北京）土地科学技术学院教授；郭泽莲，中国地质大学（北京）土地科学技术学院硕士