【海洋观点】国际海底区域内活动争端解决制度创新的应然进路

国际海底管理局（以下简称“管理局”）设置“审查机制”的初衷具有合理性，而“审查机制”的制度构建确也朝着这个方向前进。但是，由于“审查机制”没能完全回应制度改革的目的追求，也没能兼顾《联合国海洋法公约》（以下简称“《公约》”）的制度安排，致使其最终流产。“审查机制”是一次有益尝试，其最终的废弃折射出“区域”内争端解决制度创新并非没有限制。回归“审查机制”，对其制度设计和规则安排进行调整以合乎其目的追求及《公约》需要，将为如何保证今后国际海底区域（以下称“区域”）内争端解决机制改革的有效性提供有利鉴戒。
一、争端解决制度创新的合理边界
) F. u, K# N# T5 r8 \仅从利益相关方对于“审查机制”的评论意见来看，国际社会并未强烈反对“区域”内争端解决机制的创新。这一定程度表明，相关方认识到现阶段的“区域”内活动正在呈现更为复杂的发展，争端解决机制创新并非没有必要。而《公约》制度安排下的争端解决方式在实践中并未得到有效利用，海底争端分庭自成立至今，没有成为富有实效的繁忙的争端解决机构，这似乎也表明现有的途径并未受到利益相关方的欢迎。然而，“审查机制”的弃用也表明“区域”内争端解决机制的创新具有其应然的边界。其应然边界于管理局设置这一机制的目的追求中自反体现，亦可于《公约》的制度安排中深度发掘。
第一，“区域”内争端解决机制的创新需要具有合法性依据。对于“区域”内争端解决机制的改革即可分为两个层面。其一，是在《公约》范畴内的争端解决机制改革；其二，是逾越《公约》现有制度安排的规则调整。《公约》范畴内的争端解决机制改革可以经由《公约》成员国谈判、协商补充制定相应规章。超越《公约》的规则调整则需要对其进行修改。作为国际法渊源，《公约》以国际条约为表现形式，其修改亦应遵循国际法中关于条约修改的有关规定。《公约》作为联合国大会决议通过的规范性文件，其修改应当由大会决议决定。比如，《关于执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>第十一部分的协定》（以下简称1994年《协定》）即是有联合国大会决议通过的，对《公约》内容进行补充和调整的，与《公约》具有同等效力的文件。其中第2条规定，该协议与《公约》第十一部分如有任何不一致的情况，以该协议为准。由此可认为，该协议作出的与《公约》相矛盾的规定优先于《公约》得以适用，可以认为该协定与《公约》是新法与旧法之间的关系。“审查机制”仅为管理局内部规章组成部分，不能突破《公约》规定。
第二，“区域”内争端解决制度创新需要现实性依据。“审查机制”的目的追求在于提高“区域”内争端解决的效率和专业性，这意味着现实层面存在这样的需要，且“审查机制”的设计应当满足这样的需要。这要求正确认识到“区域”内活动以及国际海洋政治的复杂性发展，正视《公约》的公正性精神、制度建构，符合国际海洋治理的整体发展趋势。而在争端解决的制度安排中，应当充分回应现实性要求，以求有针对性地进行创新，并保证相关制度在实践运行中的效果。“审查机制”正是由于没能充分展现出其在现实运用中对实现其对“区域”内活动争端解决高效化、专业化的目的追求，最终被管理局主动遗弃。
/ C# ~; D" o7 f. m第三，“区域”内争端解决机制的创新不能超越《公约》的组织性安排。海底争端分庭得以独立于管理局存在，即充分表明了《公约》制定者不欲管理局在“区域”内争端解决活动中过多干预，从而维护争端解决的公平性。管理局干预争端解决于争端解决公平性的危害主要体现在两方面，一方面，无法保证争端解决的独立。管理局是《公约》项下管理“区域”内资源和活动的行政机构，其自由行政管理功能上的追求可能与争端解决的目的追求相冲突。另一方面，无法杜绝争端解决过程中的政治性因素。管理局成员由主权国家组成，秘书处服从于由成员国组成的管理局大会和理事会，在相关问题的决策方面无法真正保证政治无涉。“虽然根据《公约》的规定，管理局可以在其职权范围内制定执行《公约》事项的内部规章，即使认为该项机制本身没有逾越《公约》，但亦可以认为其打破了海底争端分局与管理局间的制度平衡，超越了管理局的权限范围。
+ U6 N) h6 W) l, q二、对“审查机制”合理改造的建议
1 F, g# ?( ~3 N6 R, H“审查机制”的制度设计也并非全然没有规范上的价值，其将专家引进争端解决，以及借用内部行政力量实现制度创新的做法在方向上也值得借鉴。其最终不被《公约》现行制度体系接受，亦在于这项制度在成型的过程中与管理局最初的设想发生偏移，以至于这项制度不再满足于行政性的内部审查，而赋予超越管理局权限的权力。对“审查机制”进行合理化改造，既可以认为是对可能性的争端解决机制的创新，又可以认为是对“区域”内争端解决机制创新合理边界的一次实践性检验。
首先，应当保证“审查机制”遵循《公约》和1994年《协定》的规定。这实质上要求“审查机制”在功能性的方向上发生转变，即放弃作为《公约》项下“区域”内争端解决机制的替代方案，以作为通过管理局自纠自查提高争端解决效率的辅助性机制，使之成为对最终的争端解决结果影响不大的内部程序。如前所述，“审查机制”的制度设计初衷使其本质上无法脱离管理局的行政内部性，试图用其分担海底争端分庭的管辖权必然会引致对《公约》安排下组织机构权力平衡的破坏。如果“审查机制”只是作为争端解决的前置性内部审查程序，则可以在充分调动管理局内部行政体系能动性的同时，保证正式争端解决程序裁决的独立性。
$ I3 Z) v' |) H- y其次，应当符合“审查机制”对“区域”内争端解决制度创新的目的追求。一方面，“区域”内争端解决的创新追求取决于现实需要，具体在于提高争端解决效率，降低争端解决成本，加强争端解决专业性。另一方面，根据管理局的草案文本，通过“审查机制”解决“区域”内争端的结果是最终的，争端当事人合法权益无法得到继续救济。“审查机制”的改造需要满足效率成本需求，也应当回应当事人对争端解决的法律专业性之需求。因而，可以在保证“审查机制”不影响正式争端解决程序的基础上赋予其与正式争端解决程序平行运作的能力。既可以在正式争端解决前启动该程序，通过调查、报告等方式帮助管理局发现自身问题或为争端解决提供裁决参考；亦可以在正式争端解决过程中启动审查，从而使争端当事人充分认识到争端事实，促成双方谅解，进而保证争端解决的实质性解决。如此，“审查机制”与《公约》第187条、188条的规定并行不悖，亦未打破《公约》的组织制度安排，并可由此厘清该项制度的适用范围。
最后，应当保障“审查机制”争端解决过程的公正性和有效性。“区域”内争端解决机制应当保证其最终结果的可靠性，这一方面依托于争端解决结果的独立性，另一方面则需要争端解决过程对争端当事人的透明性。前者可以通过“审查机制”的内部审查转向和程序平行运作实现，后者则需要强化争端当事人对争端解决的参与，尤其是对书面审查结果的参与。可以通过建立“审查—报告—通过”机制，引入利益相关方面的监督。实际上，DSB机制的专家报告通过制度即是较好的参考对象。由DSB的专家上诉机制解决的国际贸易争端其结果须经“反向一致”的通过程序方能有效，这种安排旨在充分尊重各方当事人的意见，同时保障争端解决的公正性。“审查机制”同样可以在“审查—报告”程序结束后，在争端当事人、利益相关方以及具有代表性的《公约》成员国监督之下，通过或不通过其报告，以杜绝“审查机制”因作为管理局内部行政程序而在结果上存在偏向，最终提高“审查机制”的程序公正性，以及其结果的受信任程度。

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文章来源：《<“区域”内矿产资源开发规章草案>中“审查机制”的制度沿革及其启示》，原刊于《太平洋学报》2021年第12期
作者：周江，系西南政法大学教授，海洋与自然资源研究所所长；向伦，系西南政法大学国际法学院博