【海洋观点】《南海各方行为宣言》20年：回顾与思考

一、新时代新挑战呼唤新版“宣言”
- P2 r; b* _7 D1 N  L- j* g近年在南海地区出现的新情况新问题新挑战迫切需要在落实《宣言》的基础上制定新的规则，出台升级或加强版的《宣言》，也就是“南海行为准则”。“准则”磋商是中国与东盟十国之间的共同使命，旨在确保中国-东盟关系行稳致远，使南海利益攸关方都成为受益者。
升级后的中国-东盟关系发展需要“准则”的助推。从30年前建立对话伙伴关系到2022年启动全面战略伙伴关系，中国-东盟关系正在经历又一个由“量变”到“质变”的过程。尤其是自2010年中国-东盟自贸区建设启动以来，中国稳居东盟最大贸易伙伴国地位，东盟自2020年起也已成为中国的最大贸易伙伴。即使是在作为双边关系短板的防务与安全领域，双方合作也开始向更高层次迈进。南海问题不是中国-东盟关系的全部，但不可否认是双边关系发展绕不过的一道“坎”，双边政治关系的稳定发展及经贸合作关系的不断提升离不开《宣言》倡导的精神，也离不开《宣言》构建的对话机制的“保驾护航”。
南海长治久安需要“准则”呵护。2012年以来，南海形势日趋复杂。美国等域外国家以外交、军事、法律等方式介入南海争议，不断扩大在南海的地缘政治利益，使得南海逐渐成为大国博弈的“角斗场”。尤其是美国，以遏制中国、维持自己的国际秩序主导权为目的，借助“印太战略”“四方安全联盟”“印太海域态势感知伙伴关系”等机制，将中美在南海围绕军事、外交、法律的竞争推向激烈。同样，受美国的怂恿支持、菲律宾“南海仲裁案”的鼓舞，部分声索国不断采取油气开发、岛礁扩建等单边行动，巩固海上既得利益和权利主张。复杂当下，维护南海和平稳定比以往任何时候都更加紧迫，唯有“准则”能够起到“定海神针”作用。
# d2 I$ ~' r. }$ C: J1 G( j如果“准则”磋商停滞不前或半途而废，将使中国与东盟国家的政治互信受到不利影响，中国与其他声索国的关系也会因在南海问题上各行其是而受到冲击，南海将更加成为大国博弈的棋盘。要避免这些问题加剧，唯一选择就是以“准则”磋商为抓手，加快南海规则和安全机制建构，以此推动南海地区的长治久安。
二、“准则”磋商时不我待
目前中国与东盟国家正处于“准则”磋商的十字路口，面临逆水行舟不进则退的境况。那么，如何推动“准则”磋商？“增进互信、凝聚共识、求同存异、小步快跑”应是有效途径。
第一，互信是“准则”磋商的重要基础。“准则”磋商是中国与东盟十国围绕危机管控、互信增进和海上秩序构建而进行的自己给自己立规矩的尝试和实践。特别是按照《宣言》确立的原则，“准则”磋商是基于平等和相互尊重，通过寻求最大公约数来达到共同的目标。平等、相互尊重和照顾彼此关切的原则决定了“准则”磋商需要相互信任来支撑。
$ w# [+ R- ^5 e- ?5 w/ U% C3 @第二，“准则”磋商是不断积累共识的过程。中国与东盟国家需要在两方面达成共识：一是采取积极行动朝着制定和达成“准则”的目标不断前进，二是努力达成符合各方利益、兼顾各方关切的“准则”内容。值得警惕的是，部分声索国从谋求自身利益最大化的考量出发，试图利用“准则”文本达成前的“窗口期”，以争议地区的单边油气开发和岛礁扩建行为巩固和扩大既得利益，但这样做不仅无助于“准则”磋商的有序推进，而且影响了“准则”磋商所需的有利环境，与《宣言》实施过程中建立起来的合作精神和“准则”磋商确立的目标宗旨背道而驰。
第三，“求同存异”原则须贯穿“准则”磋商始终。中国与东盟国家尤其是声索国在南海问题上各有战略考量和利益诉求，在“准则”磋商过程中出现主张差异或利益冲突在所难免。各方应着力确保围绕“准则”目标、原则、拘束力和执行机制等问题达成基本一致，同时本着“求同存异”的精神发挥外交谈判艺术，处理彼此分歧。
: d+ H0 {7 r; m8 i/ d第四，“拆分议题、小步快跑”。早日达成“准则”是中国和东盟国家领导人的重要共识。随着第二轮和第三轮审读的依次推进，有关各方围绕“准则”性质、所涉地理范围、与《宣言》关系等重大复杂问题的分歧亦可能逐步显现。“准则”磋商自2013年启动到2019年行成单一文本和完成第一轮审读，进展不可谓不快，但国际局势对准则磋商的影响和外部因素的干扰将是未来磋商不得不面对的挑战。中国与东盟国家应该不失时机，努力弥合分歧、排除干扰，加快推进“准则”磋商，一步一个脚印，围绕分歧提出行之有效的化解方案，力争早日达成“准则”并使之成为南海局势和中国-东盟关系的安全阀、稳定器。
南海问题是中国与部分东盟南海沿岸国之间围绕南沙群岛部分岛礁的领土主权争端和海域管辖主张争议，同时也是一个如果处理不好必会影响双方关系的复杂敏感问题。值得注意的是，南海问题现又成为外部势力可时而用来挑拨中国-东盟关系的一个“抓手”或“杠杆”。如何降低南海问题在中国-东盟关系中的敏感性，如何使南海问题在中美关系中“去杠杆化”，是当前中国涉南海外交面临的重大课题。中国与东盟国家只有同心同德，在可能影响南海和平稳定的单边行动方面保持克制，在落实《宣言》方面坚持开放和务实态度，在“准则”磋商方面更加积极主动和顾全大局，才能实现南海地区长治久安，确保中国-东盟关系行稳致远。
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文章来源：节选自《《南海各方行为宣言》20年：回顾与思考》，原刊于《世界知识》2022年第16期
作者：吴士存，中国-东南亚南海研究中心理事会主席，中国南海研究院创始院长，中国海洋发展研究中心研究员