多元参与社区可持续发展治理模式初探 | 社工课 - 沿海社区可持续发展

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出品 | 社工客（ID：shegongke）

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作者 | 张永贵

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前言：本文介绍了社区合伙人的概念、理论和法律依据、实施路径以及实施过程中如何有效监管，希望对从事社区发展治理工作的朋友有所启发。

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社区是满足人民美好生活需要，实现高品质生活的基本单元。为建设舒心美好、安居乐业、绿色生态、蜀风雅韵、良序善治的高品质和谐宜居生活社区，彭镇金湾社区坚持以居民需求为导向，以基层党组织建设为统揽，以建设高品质和谐宜居生活社区为目标，坚持以人为本，精准服务，着力提升社区开放包容水平，培育向善向美的社区精神，在辖区率先开展“社区合伙人”模式探索，以期助力彭镇城乡社区发展治理工作再上新台阶、谱写新篇章。

一、什么是社区合伙人？

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“合伙”就是两人或者两人以上的群体，发挥各自优势，一同去做一些可以给各自带来好处的事情。

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“社区合伙”就是以基层党组织和居委会为代表的社区，与社区内外所有符合城乡社区发展治理理念的个人、团体、组织、商业体等建立合作关系，整合各自在人力、财力、技术、设备、场所、数据、渠道、流量等方面的资源优势，共同为社区居民提供精准高效、质优价廉的产品服务，满足人民日益增长的美好生活需要，并激发社区公益活力，建设“人人有责、人人尽责、人人享有”社区治理共同体。

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上文提到的个人、团体、组织、商业体等即为“社区合伙人”。

二、社区合伙人模式的起源

事实上，“社区合伙人”并不是空穴来风。它可以追溯到二十世纪90年代英国提出的公私合营(PPP)模式。PPP是Public—Private—Partnership的缩写，指政府Public与私人Private之间，基于提供公共产品和服务出发点，达成特许权协议，形成“全程合作、利益共享、风险共担”伙伴合作关系。PPP优势在于使合作各方达到比单独行动更为有利的结果：政府的财政支出更少，私人的投资风险更轻。

这种PPP模式可以避免政府过去提供公共服务的两种旧模式的弊端：

1.政府过度依赖私营部门提供公共服务：导致服务价格高、服务质量差等；

2.政府过度依赖公共部门提供公共服务：导致政府负担重、服务效率低等。

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二十世纪90年代，PPP模式被世行及亚行作为一种新兴的项目融资方式引入中国。从1995年开始，在国家计委的主导之下，成都自来水六厂、广西来宾B电厂及长沙电厂等几个试点项目相继开展。自2013年以来，PPP相关政策密集出台。

2015年4月21日，中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国水利部、中国人民银行联合发文《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益。

虽然PPP模式目前主要应用于传统基础设施、信息基础设施、清洁能源、油气、煤化工、石化产业等大型项目建设，但是它的运作模式却值得城乡社区发展治理工作者借鉴，成为调动社区能人、企事业单位参与社区发展治理的强有力武器。

三、社区合伙人的类型

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根据社区合伙人模式的起源，社区合伙人首先应包括“商企合伙人”：商企合伙人为商业属性，商家以契约形式占用社区资源，开展商业运营活动，以商业活动附加公益服务、特殊群体低偿收费、市场化经营公益基金反哺等形式，和社区一起进行新消费场景打造。如：金湾社区自2020年7月以来开展的“金湾童学馆”儿童低偿收费公益课。

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第二类社区合伙人为“单位合伙人”：指社区内外的政府职能部门（如青少年宫、文化馆）、事业单位（如大学、电视台）或民办非盈利单位、公益基金会，他们本身就有公益属性，社区可以通过创立平台、提供研究和实践的机会等方式，让他们在社区开展公益服务项目。如金湾社区2020年暑期引入双流区文化馆的“非遗文创园”项目，2020年秋季引入“双流青少年宫”的“流动少年宫”儿童公益课项目。

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第三类社区合伙人为 “社群合伙人”：指合伙人本身是正式的或非正式的社会组织或群体，参与社会活动是其发展的应有之意。如金湾社区腰鼓队、民舞队、老年协会等。这类合伙人具有社区社会组织的典型特点，是介于盈利与公益之间的可转换体。

第四类社区合伙人为 “个体合伙人”：指辖区内愿意参与社区公共活动且愿意提供志愿服务的优秀个体，如金湾社区的居民志愿者、党员志愿者等。这类合伙人是独立个体，具有特殊优势或资源，具有强机动性和可塑性，也是介于盈利与公益之间的可转换体。

商企合伙人、社群合伙人、个体合伙人并非一成不变，如个体合伙人组建成团队后，可能会成为社群合伙人，社群合伙人发展成社会企业后也可以转化为商业合伙人。

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四、社区合伙人的标准

是不是任何人只要愿意，都可以成为社区合伙人呢？当然不是！

根据“社区合伙”的定义（以基层党组织和居委会为代表的社区，与社区内外所有符合城乡社区发展治理理念的个人、团体、组织、商业体等建立合作关系，整合各自在人力、财力、技术、设备、场所、数据、渠道、流量等方面的资源优势，共同为社区居民提供精准高效、质优价廉的产品服务，满足人民日益增长的美好生活需要，并激发社区公益活力，建设“人人有责、人人尽责、人人享有”社区治理共同体），我们可以确定社区合伙人的五大基本标准：

1.民事能力：社区合伙人应该是具备民事行为能力的个人或组织；

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2.自带资源：社区合伙人能利用自身具有的人力、财力、技术、设备等方面的资源支持社区公益事业发展，良好满足社区居民生活需要；

3.利益共享：社区合伙人可采用市场化手法运作项目，但不得追求私益最大化，而应追求公益最大化，以此获得相对平和、长期稳定的经济效益和社会效益；

4.目标一致：社区合伙人与社区具有共同的社区发展治理目标，能主动链接资源、开发资源、共享资源，为社区居民提供更多更好的产品或服务；

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5.遵守规范：社区合伙人应遵守法律法规和合伙协议，接受监督考评，严守准入与退出机制。

五、哪些项目可以合伙？

社区发展治理不是搞形式主义，必须“因事聚人”，这个事最好是一个又一个的项目，无论是商企合伙人承接的“半公益项目”，还是其他合伙人承接的“公益项目”，在一开始都应该按照项目逻辑进行立项和运营。那么社区合伙人可以开展哪些项目呢？

1.政府/社区主导的公益创投项目

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“社区合伙人”公益创投。该合作方式旨在由政府/社区资助合伙人，合伙人在明确的项目任务书指导下，按计划开展社区服务。该合作方式强调资助方与受资助方不再是简单的捐赠关系，更重要的是与被投资人建立长期的、深入参与的合作伙伴关系。

2.社区主导的以空间换资源项目

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现在的社区存在着大量新公共空间和社区综合体，有的是文化活动中心，有的是党群服务中心，有的是便民服务中心。随着15分钟社区便民生活圈规划的实施，“社区微更新”的深化，此类“共有财产”的社区公共空间会越来越多。

社区公共空间普遍面临着可持续运营问题，政府在前期建设及硬件投入、装修、改造等方面投入了大量的资金，但在未来怎么样能够实现少投入、多服务甚至能够自我运转，这是社区公共空间面临的一大难题。

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“以空间换资源”合作方式，倡导超越公益型社会组织范围，广泛吸纳个人、企业、社会组织、社会企业、商业组织等多元主体合伙，以市场化竞争的形式，选择最有市场竞争力最符合居民需求的合伙人入驻服务，入驻合伙人可以开展商业活动，但必须与社区签署协议，明确商业权利与公益职责，以市场化和公益化相结合的方式运营，将空间资源、商业利润部分转变为社区公益基金或社区公益服务，实现社区公共空间运营从“输血”到“造血”的转变。

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3.市场主导的公益合作项目

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市场主导的公益合作强调开放社区市场，发挥社区与居民的天然桥梁与信任优势，让更多具有特殊优势的盈利导向型主体有机会走入居民，如医院健康体检进社区，合作公益积分兑换超市等。该合作方式旨在让具有竞争优势、技术实力、品牌实力的各类主体，以居民乐于信任的方式开展商业宣传或公益服务，从而让居民足不出户就能接触或享受便捷、高效、高品质的服务。社区将商业服务所得资金按照要求注入社区公益发展基金池，用以开展公益服务或支持公益事业，确保市场化与公益化的有机结合。

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4.利益互补性主导的合伙项目

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利益互补性的合伙强调合伙主体之间的利益互补，由利益互补的溢出效益服务社区居民。该合伙方式的典型表现是社区与高校社团、履行社会责任的企业、有目标任务的公共单位。此合作方式中，合伙人之间具有天然资源输出与资源输入的互补性，社区居民成为纯粹的利益获得者，因此该合作具有合作粘性强、资源消耗少、居民认可度高等显著优势。如：双流少年宫的“流动少年宫”项目。

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六、社区、合伙人的角色定位

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1.政府角色定位

“社区合伙人”模式能为政府权力渗透、资源动员及机制整合提供平台。各类组织在此模式中获得合法性身份、生存资源及活动空间。在此过程中政府主要角色为监督管理者、政策引导者、倡导者、研究者。

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政府要监督管理社区的合伙人机制，确保合伙的合法性、可行性、和一定的公益性；政府要出台政策或试点鼓励合伙人模式运营，给予合伙人必要的支持，确保机制在发展中走向成熟；政府要落实社区治理的文件要求，在保证方向的同时倡导探索实践，营造社区治理的创新氛围；政府要加强实地调研和政策研究确保模式的可行性和有效性，为新模式的普及化寻找依据。

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2.社区角色定位

“社区合伙人”模式中，社区是核心枢纽角色，一方面社区是模式的倡导者，另一方面社区也是模式的践行者和受益者。社区在此模式中角色体验多元敏感，总体来说社区具有服务提供者、资源链接者、合作者、关系协调者等角色。

在社区治理中，社区要与合伙人一同为社区提供优质的公益服务或支持公益事业；社区要广泛链接社区资源并吸纳为“社区合伙人”，为社区公益服务做好组织准备；社区要与合伙人及居民广泛交流合作，掌握合伙人资源优势和居民具体需求特点，做好服务的宏观规划；社区要积极协调居民与合伙人之间的关系，确保商业运营下的公益本质不动摇。

3.合伙人角色定位

“社区合伙人”模式中，合伙人可以是个人、家庭、组织，可以是非盈利性质的直接公益主体，也可以是有公益理念的商业主体。概括来说，合伙人在此模式中主要有三个角色，即服务提供者、支持者、合作者。合伙人需要结合自身优势直接或间接提供社区公益服务；需要对社区发展治理提供力所能及的支持与帮助；需要与社区和居民一道为营造美好社区同向发力。合伙人如果是商家、公司等，就应该接受行业协会的监管；个体合伙人则要接受法律法规的约束。

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七、社区合伙人的底线与监管

1.思想上坚持公益理念不动摇

“社区合伙人”模式的核心亮点之一就是吸纳包括商业主体在内的各类资源主体，以市场化的方式提供社区服务，在思想理念上超越了公益服务政府兜底的传统逻辑。商业理念和商业手法的引入，难免会引发公益服务商业化的信任危机，因此，社区从一开始建立合伙人准入机制的时候，就始终强调坚持公益理念不动摇、公益手法多样化、公益效益多元化。在具体服务过程中，合伙人要接受政府、社区、居民的三重监督，以确保合伙人公益本质的不可动摇。

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2.经济上确保公益资金再循环

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“社区合伙人”模式的一大显著特征是允许市场化收费或低价收费，社区所得收入弥补成本后的结余不得进行私分，盈余纳入社区基金池滚动支持社区公益事业，或直接用于开展具体的社区公益服务。在此过程中，需要建立社区合伙人财务监督机制确保公益资金的再循环。

3.制度上恪守法律法规与伦理

“社区合伙人”模式中，多重角色在共同发挥作用，即有政府角色、又有企业商业角色还有社区公益服务角色，因此该模式的运营涉及到交叉型的法律法规与伦理约束，在此过程中，社区作为合伙人的核心枢纽，要积极召开联席会议，广泛了解各合伙人具体情况和现实要求，在多元融合的前提下合理、合法、合情的开展针对性服务。合伙人要坚守公益伦理：倡导关怀弱势群体；倡导利他主义核心价值观；倡导人道主义精神。

4.路径上严禁公有资产私利化

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社区资产管理是国有资产管理的重要组成部分，其作为维护基层社会秩序、方便基层群众生活的重要纽带，在促进我国经济发展，实现中国梦的征途中发挥着巨大的推动作用。社区资产的所有权属于街道、社区居委会集体所有,管理权属社区居委会。一般情况下，社区资产管理遵循的是“使用权不变、受益权不变、市场化运作”的原则，其经营性和服务性资产纳入街道办事处预算外收入管理，用于社区建设、社区办公支出、居委会干部补贴和社区工作补贴等。需要明确的是，在“社区合伙人”模式中，合伙人可以免费使用社区资产，但合伙人必须按照约定有计划的开展公益服务，或者社区向合伙人市场化收费，但所得收益只能全部用于支持和发展社区公益事业，不得进行分配和留作他用，更不得直接私利化社区资产的经营收益。

5.效益上探索公益效益最大化

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“社区合伙人”模式的一个重要出发点就是探索公益效益的最大化，此模式倡导“不论黑猫白猫，抓到老鼠就是好猫”的原则，对合伙人的单位属性不做强制性要求，注重的是合伙人是否能够坚持公益理念，提供公益服务。该模式认为：每个合伙人本身所掌握的资源都相对特殊，在回应和平衡利益相关方的需求中，要着力发挥自身资源的独到价值，社会效益与合伙人经济追求的结合点就是放大公益效益的支撑点，合伙人要发挥专业优势以及汇聚更多的力量参与，相应形成杠杆力，以获得社会效益与合伙人自身发展的双赢，为社区公益服务的良性、深层次、可持续运作打好基石。

参考文献：

1.《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中华人民共和国国家发展和改革委员会等6部门于2015年4月25日发布，自2015年6月1日起施行

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2.博客中国：《郫都区“社区合伙人”运营模式》，作者：郫都区社治委

3.百度百科：《PPP（政府和社会资本合作）模式》

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