李彦平等：基于用途管制实施的海洋空间规划分区

一、规划分区的属性探讨与体系构建
通过揭示“区域”内部的相似性和“区域”之间的差异性，进而科学认识国土空间的内在特征，是规划分区的基本出发点。在我国多年规划实践中，形成了主体功能分区、功能—用途分区、管制分区等不同价值取向的分区体系：（1）主体功能分区以资源环境承载能力、开发强度和发展潜力为评价依据，其目的在于明确区域开发方向、完善开发政策、控制开发强度、规范开发秩序，强调宏观尺度的开发强度管控。（2）功能分区和用途分区属于同一类型，适用于不同空间尺度。功能分区旨在“控制和引导国土空间利用的主要功能”，而用途分区则是为了“控制国土空间用途转变”。功能分区和用途分区一般应用于土地利用总体规划和海洋功能区划，省市级层面属于功能分区，县乡级层面属于用途分区。此外，用途分区通常被认为是国土空间类型区的划分，兼有分类和分区两种特征，与具体的开发利用活动“打交道”。（3）管制分区一般应用于土地利用总体规划（三界四区）和城乡规划（三区四线），其主要目的在于明确不同类型空间的开发建设和保护要求，引导土地利用方向，强化对开发建设活动的控制。
: t7 ^2 P4 w7 r" V可以发现，主体功能分区强调从宏观层面对区域国土空间开发保护活动进行整体管控，而其他分区体系则主要从微观层面对空间开发保护进行相对精细的管控，前者的最小分区单元为县级行政区的管辖范围，而后者则是一类空间利用活动集中的区域。功能/用途分区与管制分区的显著差异在于，前者以空间利用活动的类型作为分区依据，而后者则以开发建设强度作为分区依据，管制分区往往要依托功能/用途分区，两者在分区的过程中具有较强的关联性和对应关系。根据前文关于规划视角下用途管制内涵的探讨可以明确，规划分区应具备“区域、边界、用途”三个要素。通过以上各类分区属性与特征的比较分析可以得出，以实施用途管制为目的的规划分区应为功能/用途分区，即分区要以开发保护类型为依据，但这并不否定其他类型分区在实施用途管制中的作用，只是功能/用途分区在实施用途管制中发挥基础性的作用。
' R* V; W. j' N* C: b9 }3 U( O6 m当前国土空间规划海洋部分编制中，要求在省级总体规划中划定“两空间内部一红线”，在市县级总体规划中划定海洋发展区，并进一步细分为渔业用海区、工矿通信用海区、交通运输用海区、游憩用海区、特殊用海区和海洋预留区，两级分区均属于不同尺度的功能分区范畴。2021年7月印发实施的《省级海岸带综合保护与利用规划编制指南（试行）》进一步要求划定海洋空间三级分区体系。基于此，本文在承接省、市/县功能分区的基础上，考虑用海方式的多样性及对自然属性影响的差异性、海洋功能的完整性等因素，提出三级分区体系（表1）。
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[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]表1 海洋空间规划分区体系

3 e' z' y. x# O7 V% H3 _- z4 l二、不同尺度下海洋空间规划分区的技术逻辑
! o3 g- J/ q7 X5 X  U$ [海洋空间分区的目的在于客观揭示海洋的自然属性及社会功能价值，确定适合的空间发展方向，进而为实施用途管制提供依据。一方面海洋资源禀赋、区位、环境条件等自然本底决定了海洋空间的一种或多种利用价值和方向，另一方面经济社会因素影响人类从多种空间利用价值和方向中进行唯一性选择，从而确定其主导功能或用途。海洋自然属性包括自然资源、自然环境、区位等要素。其中，海洋自然资源类型和丰度是决定海洋空间利用价值的首要因素；区位决定了海洋空间所处位置的重要程度及开发利用的难易程度，进而影响到开发利用的需求和意愿；海洋自然环境能够直接影响海洋资源开发利用的程度和方向。由此可以看出，海洋自然属性不以人类需求为转移，只有在遵循海洋自然规律的前提下，才能充分发挥空间效能。因此，海洋功能/用途分区必然要建立在对海洋客观属性及演变规律科学认识的基础上，而“双评价”的出发点就是对国土空间资源环境本底的客观评价，契合了“遵循海洋自然规律”的要求，其支撑国土空间功能/用途分区主要分为两条逻辑主线：一是通过资源环境承载能力评价，从宏观层面科学研判国土空间的承载规模，从而约束国土空间开发利用的规模和强度；二是通过国土空间开发适宜性评价，从微观层面识别国土空间开发的适宜程度，支撑不同尺度下的国土空间功能/用途分区。基于此，提出不同尺度下海洋空间分区的技术逻辑如图1所示。
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[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]表1 海洋空间规划分区体系

& j. S6 |( q! w* a/ d$ C海洋空间一级分区
“海洋两空间内部一红线”从宏观层面确定两类空间的宏观格局，对应陆地“三区三线”。首先，初步识别海洋生态功能和开发利用功能。通过开展海洋生物多样性维护功能重要性评价、海岸防护功能重要性评价、海岸侵蚀及沙源流失敏感性评价，并对各项评价结果集成分析，初步识别生态保护重要、极重要的区域；扣除生态保护极重要区、生态极敏感区后，从资源禀赋、区位、环境条件等方面构建多级指标体系，客观评价海洋空间开展海洋养殖、港口建设、能源利用、油气与矿产资源开采等活动的适宜程度。其次，省市协同确定“两空间一红线”的空间落位。原则上将生态保护重要和极重要的区域划入生态空间，生态保护评价为极重要的区域划入海洋生态保护红线，其他类型区域划入开发利用空间。生态保护重要和极重要的区域，往往也是适宜开发利用甚至已存在现状用海的区域，因此需要对海洋空间功能进行优化调整。自生态文明体制改革以来，生态优先已经成为处理开发保护矛盾的基本准则，这就要求充分发挥生态保护重要性等级在海洋空间功能选择中的绝对指导作用：对于生态保护极重要/开发利用适宜的空间，除非有已建或拟建国家重大战略项目，原则上都应划入生态保护红线；对于生态保护重要/开发利用适宜的空间，应综合考虑空间利用现状、地方发展需求、开发利用方向及生态环境影响，若区内已有确权用海项目且开发利用不影响海洋生态功能，在通过开发适宜性校核的基础上划入开发利用空间，其他情形下一般划入生态空间。
7 B" p# L, G& t海洋空间二级分区
' P% Q0 Z1 q, W2 ~* u. l0 W2 V+ d市县级海洋空间功能分区应进一步明确海洋开发利用的具体方向，发挥引导和控制作用。首先，基于自然属性识别海洋空间具体功能。针对市域海洋资源环境和开发利用的特殊性，核验和细化省级“双评价”结果，构建具有区域特色的评价指标体系，细化分级阈值，提高评价单元精度，对开展渔业、工矿通信、交通运输、游憩等用海活动的适宜性进行评价，识别和确定一种或多种优势功能（图2）。其次，综合考虑经济社会发展需求与约束条件，确定海洋空间的主导功能。当海洋的优势功能多于一个，需要考虑区域主体功能定位、发展战略、已有优势和开发利用现状等经济社会因素，对多种功能进行比选和排序；同时，结合生态保护重点目标、军事安全、邻岸陆域开发保护需求等其他约束性条件，筛除不适宜的功能，确定主导功能并明确其空间落位。
在以上技术逻辑的基础上，建议按照如下步骤细化海洋发展区的功能类型：第一步，优先考虑军事、国防等涉及国家重大利益的用海需求以及海洋倾倒、水下文化保护等排他性的用海需求，划定特殊用海区。第二步，衔接港口规划及跨海通道建设规划等交通规划，结合港口建设适宜性评价结果，将具有深水岸线的近岸海域及港口配套的航道、锚地等区域划为交通运输用海区；第三步，根据海水养殖适宜性评价结果，尊重渔民传统养殖海域分布，并与其他空间利用活动进行协调，划定渔业用海区；第四步，综合考虑旅游资源禀赋、旅游发展规划及陆域配套设施等因素划定游憩用海区；第五步，根据海洋矿产资源、可再生能源分布以及临海产业发展需求等，综合考虑区位、水深、灾害、水文等海洋自然属性划定工矿通信用海区；最后，综合考虑经济社会发展需求、空间开发技术水平等因素，将海洋空间功能不清晰或近期难以开发的区域划为海洋预留区。
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[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]图2 基于“资源—区位—环境”的海洋空间功能/用途约束条件

: n  `+ N$ X4 Z5 ^; }; T. Y; c, a& H海洋空间三级分区
海洋空间三级分区与二级分区既有技术逻辑上的相似性，但也存在分区尺度、内容和影响因素方面的差异性。首先，应因地制宜细化“双评价”结果，按照“自然属性决定用途”的思路，明确各功能区单元内部一种或多种优势用途；其次，按照“经济社会因素指导用途排序”“约束条件剔除不合理用途”的思路，同时考虑用途管制实施和功能区内部资源优化配置的需求，确定主导用途并明确其空间落位。
结合图4，从海洋功能实现的角度进一步分析，可以发现三级分区之间具有两种不同的关系：一种是二级分区的功能需要依托多个三级分区才能实现，三级分区的子功能具有相互协同的关系。典型的如交通运输用海区，港口发展须同时具备港前水域、航道、锚地等海洋区域，对应港口区和航运区两类三级分区。此外，渔业用海区中的增养殖区和基础设施用海区、捕捞区和基础设施用海区也需要空间协同才能完成相应的功能，但增养殖区和捕捞区之间属于竞争的关系。另一种是二级分区功能的实现不需要依托两个及以上三级分区，三级分区的子功能相互独立。典型的如工矿通信用海区，工业用海区、盐田用海区、固体矿产用海区、油气用海区、可再生能源用海区等三级分区均可以独立实现相应的功能。此外，游憩用海区、特殊用海区也属于这种情况。因此，第一种情形下进行三级分区，不仅需要从微观层面考虑海域自然属性和经济社会因素的影响，更需要综合考虑海洋整体功能的实现，合理配置空间资源，重视三级分区之间的协同性；第二种情形下进行三级分区，仅需要从微观层面进一步分析海洋的资源、区位、环境禀赋以及经济社会发展需求。具体如下：（1）对于渔业用海区，应立足地方渔业发展方向，从协调养捕矛盾、稳定海水养殖面积、保护重要渔业资源等目标出发，进一步划分渔业基础设施区、增养殖区、捕捞区。其中，渔业基础设施用海区重点考虑岸线、水深、避风条件、陆上配套设施等因素，增养殖区重点考虑海洋生物资源、海洋环境质量等条件，捕捞区重点考虑渔业资源分布及与其他用海活动的冲突，宜布局在远海区域。（2）对于工矿通信用海区，一般以海洋资源富集程度作为关键条件，并考虑本区域及邻近海域生态环境保护要求，优先划定固体矿产用海区、油气用海区、可再生能源用海区；考虑岸线、水深、海洋地质等自然条件和开发利用需求等经济社会因素，衔接邻岸陆域开发保护的需求，划定工业用海区、盐田用海区、海底电缆管道用海区。（3）对于交通运输用海区，充分考虑二级分区航运综合功能对港口、航道和锚地等基础设施配置的系统性要求，结合资源环境条件、开发利用现状、经济社会发展需求等进一步划分为港口区、航运区和路桥隧道区。（4）对于游憩用海区，基于区域自然和人文景观资源价值、休闲娱乐需求等条件，进一步划分成风景旅游用海区或文体休闲娱乐用海区。（5）对于特殊用海区，由于军事用海区、水下文物保护区、海洋倾倒区所依赖的海洋自然属性或用海需求条件差异较大，二级分区单元内不会存在多个三级分区类型，故三级分区单元与二级分区单元一般完全相同。

文章来源：节选自《国土空间规划视角下海洋空间用途管制的关键问题思考》，原刊于《自然资源学报》2022年第4期
作者：李彦平，自然资源部第一海洋研究所工程师；刘大海，自然资源部第一海洋研究所高级工程师；姜伟、池源，自然资源部第一海洋研究所研究人员
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