【海洋观点】海洋生态环境损害赔偿法治建设的国际实践：日本核污染水案例

一国海域发生的严重的海洋生态环境损害，因海洋的联通性产生国际影响，这种情况并不陌生。然而，一国政府为转移其国内矛盾等，公开支持其国有公司向太平洋排放核污染水，这样的政府声明及其行动准备必然引起国际社会强烈反对。
& s% v  V$ v6 o! z9 }0 m2 {下文关注海洋生态环境损害赔偿法治建设的国际实践，以规制日本核泄漏及核污染水排海为案例展开理论联系实际的分析。
* f( u- J/ [* `: v/ u! l0 N5 a一、核污染水及其跨境环境风险
2011年发生的日本福岛核电站事故，是迄今为止全球发生的最严重的核事故之一。这起事故已向海洋中释放了相当多的放射性污染物，对海洋环境造成巨大危害。 十年之后，2021年4月13日，日本政府召开内阁会议，宣布正式决定将福岛第一核电站超百万吨核污染水经过滤并稀释后排入太平洋的计划。此举在日本国内和国际社会引发了强烈担忧和关切。 福岛核电站事故核污染水处置问题不只是日本国内问题，有关做法将对全球海洋生态安全、国际公共卫生体系和周边国家人民的根本利益产生严重影响。有鉴于此，国内外专家纷纷指出：“整个世界需要一起努力来阻止这一切发生。”日本不要让已然造成巨大损害的核泄漏“黑天鹅”演变成奔腾而来的核污染“灰犀牛”。
& \9 P3 u* ~. _$ ^7 @* G6 }核污染水是核事故意外产生的核废料，其放射性不明，相关研究很少，特别是对这种放射性污染水的长期追踪几乎处于空白。核废水的排放标准不适用于核污染水排放。向海洋排放稀释后的废物没有任何国际法依据。若一国制定了允许稀释后废物向海排放的法律法规，则涉嫌违反该国的国际法义务。废物达标排放也无法得到国际条约或国际习惯法的支持。以稀释后的核污染水排海为例，日本在公开的政策报告中通过列举法国等国也曾实施核废水排海，试图证明核污染水处理达标后排海已经成为国际惯例甚至国际习惯。然而，该主张并不能站住脚。这是因为，法国等国的核废水与日本的核污染水并非同一概念；废物的排放并不符合国际环境法的基本原则；排放稀释后废物的行为，即便部分国家加以实践也不构成国际惯例。
; r# O$ J7 f( b7 z; ?* n7 |8 ^日本排放核污染水的计划目前尚未开始，但其已构成海洋环境风险。所谓环境风险，包含两个要素：其一，危害发生的可能性或频率；其二，危害后果的严重程度。二者相结合构成环境风险，这是一种新型的环境问题。海洋环境风险不受控制地发展下去，就会酿成海洋生态环境损害的趋势。如果按日本宣布的计划，120多万吨福岛核污染水排入太平洋，对海洋环境的影响将是区域性乃至全球性的。从这个意义上说，反对日本排放核污染水，不是与日本有任何冲突的问题，而是一个全球性环境问题。
日本政府声称的核污染水经过处理后排入海洋不会造成环境污染的言论，缺乏科学依据和中立的国际权威机构的支持，因而不具有可信性。根据现有的事实和相关研究的结论，应当推定数以百万吨的核污染水入海后将会造成严重的损害性后果。尽管这种损害性后果尚未发生，但由于海洋生态环境损害的长期性、严重性和不可逆性，国际社会不能等待行为实施和危害后果出现后才加以制约，而是应当及时阻止核污染水向海洋倾倒，并加强协商与合作，共同商讨更加安全合理的核污染水处理方案。日本当前要做的，不是极力找借口为核污染水排海的错误决定进行粉饰，而是正视国际社会的合理关切，切实履行应尽的责任和义务，以公开、透明、科学、安全的方式处置核污染水。
依据《联合国海洋法公约》的规定，各国一旦获知海洋环境有遭受污染的迫切风险，应立即通知其他国家和主管国际组织，尽可能合作以消除污染影响并防止或尽量减少损害。各国应采取一切必要措施，确保其管辖或控制下的活动不致使其他国家的环境遭受污染损害，并不致损害于国家管辖范围之外。针对福岛第一核电站堆芯熔毁带来的海洋生态环境风险，全面考量核污染水处理方案以期防范风险升级、酿成生态损害，是日本政府的当务之急。
二、国际法对海洋倾废环境风险的规制
6 r! e+ B  f5 U2 _. o2011年发生的日本福岛核电站事故，是迄今为止全球发生的最严重的核事故之一。这起事故已向海洋中释放了相当多的放射性污染物，对海洋环境造成巨大危害。 十年之后，2021年4月13日，日本政府召开内阁会议，宣布正式决定将福岛第一核电站超百万吨核污染水经过滤并稀释后排入太平洋的计划。此举在日本国内和国际社会引发了强烈担忧和关切。 福岛核电站事故核污染水处置问题不只是日本国内问题
! z! @( D2 f, T5 I0 z0 \3 P环境规制是海洋环境风险管控的基本工具。所谓环境规制，是指以保护海洋环境为目的，对污染海洋环境或存在这种可能的行为进行的约束、规范和控制。有关环境规制的规定具有突出的公法性质，体现了国家公权力在管控海洋环境风险方面的意志。防范放射性物质排入海洋所造成的海洋环境风险，需要环境规制的手段。而这首先取决于国际、国内立法时对于“海洋环境风险”的识别与规定。
有关海洋环境保护的国际公约对于“海洋环境损害”“海洋环境危险”“海洋环境风险”的规定，经历了一个发展过程。如前文述，自2006年3月24日开始生效的《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》1996年议定书第6条明文规定了“环境风险”。然而，日本作为该议定书的缔约国，无视议定书第6条“对废物管理选择方案的考虑”,在衡量采取电解法或其他能避免核废水放射性污染的经济成本与稀释核污染水后直排入海的方案很可能造成的中长期损失时，只考虑降低成本，不顾海洋环境风险，也与海洋环境风险管控不力有关。
% T7 a) m$ Q5 ^. u国际原子能机构与日本原子能规制委员会分别基于国际法与日本国内法上确立的职责对核污染水入海的环境风险予以防范和规制，本应发挥对排污行为的制约作用。然而，现实中错综复杂的原因，使得单一的监督机制在实践中有负预期。考虑到一旦打开长期排放核污染水的“潘多拉盒子”,其将造成的海洋生态环境损害不仅无法逆转，而且影响面太大，故应对这一问题的关键还是风险管控。
对此，学者主张，应该敦促日本采取国际环境法中的预防措施，启动跨境环评，与有关国家和各利害攸关方及相关国际组织进行充分协商，保证程序正义，全面公开相关信息，拿出可监督核查的安排，确保决策透明合法。要实现这些主张，谁来敦促、如何敦促是十分重要的因素。鉴于国际原子能机构重在考虑核能产业与核安全，故核污染水风险管控与环境规制工作还需要联合国体系中有执行力的环保机构、国际卫生与健康机构参与，完善第三方监督工作。针对实践中的问题，外部监督的力量应由单一向多元发展，通过多方共治、相互监督与制约，完善海洋环境风险防控机制。
三、日本政府的国际环境法律责任
除了国内监管机构不独立，日本还违反了《联合国海洋法公约》《及早通报核事故公约》等规定的及时通知义务，其对福岛第一核电站的风险管控严重缺失、核污染水处理问题上国际合作缺失。日本政府在福岛第一核电站核泄漏事故之前疏于监管，在事故发生后允许东电公司将核污染水排入大海且未通知相关国家。这一系列行为间接或直接地危害了他国利益，也危害了他国管辖范围外的共同区域的利益。因此，日本政府应当承担福岛第一核电站风险管控责任以及潜在的、有可能产生的跨界环境损害责任。
在高风险的核能开发利用领域，为了履行预防这一适当注意义务，国家需要采取一系列行动措施。《核安全公约》为履行预防注意义务提供的措施是，缔约国在本国法律框架内，采取必要的立法、监督、行政措施及其他步骤，保证核安全。虽然该《公约》并没有为确保世界核安全建立一个统一的国际制度，但却确立了一种预防风险的激励制度。在这个制度下，以行为而非结果，对一国是否履行预防或减少风险的义务进行判断。若以“适当注意”的最低标准来检视日本政府在福岛核事故中的行为，日本政府并未尽到“适当注意”的预防义务。主权国家若未能尽到“适当注意”的预防义务，那么应独立承担因自身管理防范失职行为而导致的跨界损害赔偿责任。
5 _. z: G( m1 a* W, @从海洋命运共同体的角度思考，针对日本政府正式确定将福岛核污染水排海计划的不负责任的行为，相关国家、国际组织都应给予高度重视，督促日本履行其应尽的义务。日本在这个过程中应当进行信息公开，保障公众的知情权，与相关利益国家进行磋商，防止造成无法逆转的后果。国际社会围绕海洋生态环境损害赔偿责任的法理斗争，不仅可以求得国际共识，亦可敦促日本政府在衡量核污染水排海成本与海洋生态环境损害赔偿责任的过程中明晓“让国际社会买单”是其不能承受之重。
/ @4 N* I! {; I$ @) l$ Q9 b综上，核事故发生后，核泄漏及核污染水排放产生的海洋环境风险及至海洋生态环境损害等后果，需要国家履行其国际法上的义务。否则，因国家未履行或履行预防义务不充分，则要承担跨界环境损害责任。此情形中，归责要件既包括国家在履行预防义务上的过失，也包括跨界环境损害的实际发生。若缺少后一要件，国家只承担海洋环境风险管控责任，而这种责任的承担，主要通过国家公权力机构加强公法规制。
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% w" c" b# R  r2 v% z1 }0 k7 T文章来源：节选自《全球视野中的海洋生态环境损害赔偿法治建设》，原刊于《亚太安全与海洋研究》2022年第4期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排
! r# t. k) p8 F! H1 K作者：梅宏，中国海洋大学法学院教授
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