马金星：加快建设海洋强国，完善海洋法律体系是关键

海洋是经济社会发展的重要依托和载体，建设海洋强国是中国特色社会主义事业的重要组成部分。近五年，我国海洋生产总值保持7.5%的年均增速，2017年全国海洋生产总值达到7.8万亿元，占国内生产总值近10%，海洋经济已经成为推动国民经济发展的重要引擎。党的十九大报告提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，是国家在认识、利用和管理海洋方面做出的重要部署，为建设海洋强国再一次指明了方向，具有重要的现实和战略意义。改革开放以来，我国海洋立法取得长足的进展，基本上走向科学化、合理化和体系化的道路，立法技术逐步提高，立法体系逐渐成型，逐步建立起以《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》《海洋环境保护法》等法律为支柱，以其他行政法规、部门规章和规范性文件等为补充的海洋法律体系。然而，海洋法律体系结构合理性与协调性、立法内容涵摄性及操作性，仍存在诸多不完善之处，亟需通过体系化方法加以解决。

一、完善我国海洋法律体系重要意义

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海洋法律体系，是由调整海洋活动中发生的各种社会关系的法律规范所形成的有机联系的统一整体，属于中国特色社会主义法律体系的子体系。建设海洋强国是中国特色社会主义事业的重要组成部分，从海洋大国走向海洋强国，建立完备的海洋法律体系势在必行。

第一，完善中国特色社会主义法律体系的海洋路径。海洋法律体系是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，完善海洋法律体系是推进中国特色社会主义制度发展完善的内在要求，也是今后海洋立法工作面临的重要任务。创设有利于践行新发展理念的法治基础，充分反映完备的海洋法律规范体系在当代中国海洋治理中的引领、规范和保障功能，大力营造有利于实现新发展理念要求的规范化、制度化海洋法制环境，是全面落实依法治国基本方略的前提和基础，也是中国特色社会主义法治建设和全面依法治国进入新时代的必然要求。

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第二，通过立法引导海洋综合管理体制走向完善。海洋综合管理是建立在国家海洋整体利益和部门行业管理之上的全局性、指导性和协调性管理，是在维护海洋权益、促进国民经济发展、确保海洋资源持续利用和保护海洋环境的原则下，运用法律手段统筹兼顾、综合平衡地对海洋资源、海洋环境和海洋权益进行管理。为了配合海洋事务管理走向法制化，需要在法制层面夯实海洋综合管理的制度基础，通过体系化的方式，用法律明确规定我国海洋综合管理的基本内涵、保障手段、实现途径等内容。

第三，通过立法体现国家海洋基本政策。国家海洋基本政策，指覆盖国家海洋权益，资源、环境的开发利用、保护、维护和管理的高层次的、综合性的总体政策。海洋立法与国家海洋基本政策内容上并不冲突，制定或修订海洋法律法规的过程，就是推动制定国家海洋基本政策的过程，也就是逐步将国家海洋基本政策上升为国家意志的过程。反过来，制定或修订海洋法律法规也是为国家海洋基本政策的制定实施提供强有力的法律依据及保障。以立法的形式对海洋政策或战略进行“固化”的优势在于，使建设海洋强国的基本国策或战略不因领导人的施政偏好或趋向转移而弱化，并且通过立法确认国家海洋政策或战略的方式，鼓励国民开发海洋，利用海洋，实现立法与政策的双向扶持。

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第四，借助法律手段提升全民族的海洋意识。台湾学者王伯琦在总结立法与公众意识之间的关系时指出，公众行为规范虽不是立法者可以制造的，但立法者制成的法律，对于社会大众的意识却有莫大的警示作用，从而足以加速促成其意义之成熟。尤其在一个社会需要有重大的变革之时，此种立法的手段更为重要。在澳大利亚关于《海洋法》立法的公开讨论中，支持者主张海洋立法的依据之一，即包括通过立法总结海洋政策、促进公众海洋意识，以及加深对海洋重要性的理解，因此，以立法的形式提高国民海洋意识并非妄谈。可以预见，我国与周边国家海洋权益争端不可能在短期内解决，双方围绕海洋划界及其衍生的其他海洋权益争议将持续存在，为此，更需要通过完善海洋法律体系的方式，提升国民的海洋意识，增强全民族的海权观念。

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第五，助力“21世纪海上丝绸之路”建设。共同建设“21世纪海上丝绸之路”（以下简称“共建海上丝绸之路”）是中国政府面向国际社会提出的重大合作倡议，积极推进“共建海上丝绸之路”需要健全的海洋法治作保障，而完善的海洋法律体系是海洋法治的重要构成。通过完善海洋法律体系，依法履行海洋管理职能，严格规范海洋管理权力运行，不仅为“共建海上丝绸之路”提供法律保障，也为海洋强国建设开创新的局面。由于海洋事务具有显著的涉外性，许多海洋法律法规的内容及适用与国际条约密切相关，在“共建海上丝绸之路”过程中，也需要通过不断完善海洋法律体系，准确把握国际规则，积极运用相应的国际条约及协定，享有条约赋予的权利，履行条约规定的义务，和平解决在海上交往中产生的法律冲突。

二、我国海洋法律体系的构成及存在问题

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海洋法律体系由全部现行有效的海洋规范性法律文件按照一定的原则组合成若干部门和层次，形成一个相互协调一致、完整统一的法律系统。目前，我国已形成由宪法相关法、法律及行政法规、部门规章和地方性法规等多层次的法律规范构成的中国特色海洋法律体系，体系内的法律法规之间有一定的分工，但仍处于分而治之的局面。

（一）法律体系的构成及特征

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我国已经制定的海洋法律法规大多采取分领域、分事务、分行业的分割式立法模式，以单个要素为调整对象。海洋法律体系内的规范性法律文件就其性质言，可以分为公法与私法两大类，公法包括刑法与行政法，在刑法领域，相对于《刑法》而言，不存在具有独立形式或者独立存在的海洋法律法规，《刑法》也没有具有特别意义的涉海条款或具体规定，有关海上交通肇事、海洋环境污染等海上犯罪行为，普遍适用《刑法》的规定。在行政法领域以部门立法为表现形式，立法以主管部门行政管理权的配置为主要调整内容，调整的社会关系是特定的和具体的。就私法而言，海洋法律法规包括一般法与特别法。一般法普遍适用于平等主体之间海上民事及商事活动，如《民法总则》《民法通则》《物权法》《侵权责任法》等。特别法仅适用于特定的主体和事项，或者在特定的空间和时间内适用，如《海商法》仅调整调整海上运输法律关系、船舶法律关系。从法律体系形成的过程，及立法形式及内容角度看，我国海洋法律体系具有如下特征。

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第一，海洋法律体系包括纵向构成与横向构成。海洋法律体系的纵向构成，体现在由不同效力层次的海洋规范性法律文件组成等级有序的纵向关系，包括宪法相关法、法律、行政法规、部门规章及地方性法规。宪法相关法，是指与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范，它们在海洋法律体系中具有基础性、根本性的建设和规范作用，《中国特色社会主义法律体系》白皮书将《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》归为宪法相关法。法律是海洋法律体系的主干，国务院制定的行政法规、国务院下属各部门颁发的部门规章及地方性法规，为海洋法律体系的重要组成部分。海洋法律体系的横向构成，由凋整海洋活动中不同形式的各类海洋法律规范的组成，按所调整海洋活动中社会关系的不同性质或者社会关系的构成要素的不同，而划分出若干处于同一层次的部门法，依据调整范围包括海域制度立法、海洋资源立法、海洋生态环境立法、海上交通立法、海岛管理立法等。

第二，海洋法律体系内兼具公法与私法。海洋法律体系内的公法以行政法律为核心内容，私法则调整平等主体间海上活动中的民事或商事关系，这些私法性的法律法规通常被归入民法特别法或商法特别法范畴。虽然，在海洋法律体系中存在公法与私法的界分，但一些具体立法中却出现公法与私法的混合性。所谓“混合”并不是混同，而是指不同属性的、具体法律规范在具体一部立法中的共存。受到近代公法与私法相互融合发展趋势的影响，在以行政法为主导的部门法中，出现了一种以私法因素为基础，其中的私法因素大多表现为规定海洋活动中的民事责任，如2009年《防治船舶污染海洋环境管理条例》在性质上属于行政法范畴，而在内容却单设“船舶污染事故损害赔偿”一章，规定因船舶油污造成海洋环境污染损害侵权行为的民事责任。在私法性质的规范性法律文件制定过程中，也存在加入公法因素的事例。

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第三，海洋法律体系构成与国际条约关系密切。我国海洋法律体系构建过程中，无论从立法依据、立法内容，还是立法适用方面，多吸纳了国际条约的规定，力争与有关国际法规则相协调。如《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》直接吸收了《联合国海洋法公约》相关规定，与公约规定的内容保持一致；《海岛保护法》第2条第2款关于海岛的定义，是对《联合国海洋法公约》第121条第1款“岛屿”定义的纳入；《渔业法》在起草过程中不仅注意了与有关国际公约和惯例相协调，同时也与中日渔业协定相衔接。《防治船舶污染海洋环境管理条例》规定，船舶的结构、设备、器材应当符合国家有关防治船舶污染海洋环境的技术规范以及我国缔结或者参加的国际条约的要求。许多立法还规定有条约适用条款，如《海洋环境保护法》第96条、《海商法》第268条、《涉外海洋科学研究管理规定》第14条等。立法上的这种借鉴和吸收，在很大的程度上缩短了我国海洋立法的研究探索过程，起到了推进海洋立法进程的作用，维持了国内立法与国际条约在立法内容和立法标准方面的高度协调，扩大了与世界其他国家在海洋法律事务领域的交流融合，客观上对我国海洋管理水平和海洋科技水平起到了一种提升、督促和监督的作用。

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（二）法律体系存在的问题

我国海洋法律体系的顶层设计尚不完善。顶层设计是提高海洋立法规范化、体系化建设的需要，在规范海洋事务过程中，只有要重视法律和制度层面的顶层设计，制定系统的、配套完善的法律体系，才能形成长期稳定的海洋法治型态。

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我国海洋法律体系的整体性存在一定问题，尤其是在部门立法分割作用下，规范各类海洋活动的专门立法或者自成体系，或是依托于传统的部门法，造成了我国海洋领域的专门立法松散，立法价值存在部门利益化倾向，缺乏统领全局的海洋基本法律。一些领域内还尚欠缺相应的规定，无从应对现实出现的海洋事务管理中的新问题：一是海洋法律体系中缺少系统化海上反恐立法，现有立法内容存在缺陷。我国的海上反恐立法明显缺乏系统性、完整性不足，各部门在应急处置中的职责缺乏法律依据。少数反恐条款零散分布在《刑法》《国家安全法》《国际船舶保安规则》《港口设施保安规则》等立法中，对于诸如“恐怖组织”、“恐怖活动”、“恐怖袭击”等基本概念没有明确规定。二是管辖海域外海上活动领域立法存在空白。在国内法层面我国缺少与南极、北极活动相关的国内立法，国内法对于海洋科学调查、海底电缆管道管理等活动的适用范围，均限定在我国管辖海域。调整管辖海域外海上活动领域的规范性文件，大多为国家海洋局指定的行政规范性文件，其规范事项有限，且缺乏必要的罚则与执行程序。

部分立法内容陈旧。我国海洋法律体系内，由于一些立法颁布的时间较早，与现有的海洋开发利用以及海洋综合管理理念的要求均有一定的距离。部分立法陈旧的表现为，立法时间跨度长，立法内容与现实脱节。这些法规有的颁布于1949年新中国建国初期，有的则制定于二十世纪六七十年代，不同时期颁布的立法长期得不到修订和清理，这些法规内的一些术语和机构名称已经过时，有的早已经不复存在。如1958年《非机动船舶海上安全航行暂行规则》已经“暂行”了60年，至今有效；1966年《国境河流外国籍船舶管理办法》法规用语中，仍然保持着“人民委员会”和“港务监督”等称谓。部分“龙头法”内容陈旧，立法长期未被修改，而子法体系内的下位法更新速度较快、立法内容与时俱进。如海上交通立法体系内的“龙头法”为1983年《海上交通安全法》，该法从出台至今已超过35年未被修订过，而自1983年以来，几乎每年都有关于海上交通安全方面的部门规章或地方立法出台，《海上交通安全法》的内容与现行管理体制和管理内容已存在较大差异。

不同法律规范之间相互矛盾、冲突的现象。我国海洋法律体系内的立法冲突主要表现为“法律规范冲突”，包括：一是上位法与下位法之间存在的立法冲突。即上位法与下位法在授权条件规定方面、设定义务（责任）条件规定方面、法律制裁规定方面存在部分冲突。二是中央立法与地方立法之间存在冲突。中央立法与地方立法的制定、出台存在着越来越多的交叉点，立法名称使用不规范、越权立法、法律制裁不一致、授予权利的条件规定的冲突和设定义务（责任）的条件规定的冲突等问题普遍存在。三是部门立法之间存在冲突。由于我国海洋法律体系内的法律、法规大多以单个要素为调整对象，各海洋立法调整范畴受行政主体的管理职权左右，造成立法规定的授权部门管理事项存在竞合，不同立法对同一法律事项的管理要求不一致。

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国际公约转化适用滞后于公约的修改进程。以国内补充立法方式适用我国缔结或参加的国际公约，在实践中并没有完全解决公约在国内的实施问题。如《国际海上人命安全公约》《国际防止船舶造成污染公约》等我国缔结、参加的国际公约，自生效以来每年都会被修订，大量被通过的修正案会在很快得到缔约国的接受，在两到三年内生效。鉴于国内的立法程序，如果针对每一次公约修正案进行国内二次立法转化，国内立法部门将会面临沉重的立法负担。此外，由于立法的程序性要求，也延长了国际公约及其修正案和议定书进行国内二次立法转化的时间。同时，立法部门还面临着立法计划实施的步伐是否与公约修订相协调，以及如何解决公约修改与国内法稳定性之间的关系等问题。

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三、完善我国海洋法律体系基本思路和实施路径

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当代中国语境下的法律体系，已经不是学理概念的法律体系，它成为中国社会政治发展的目标，被赋予了丰富的社会政治意义。在中国特色社会主义进入新时代的背景下加快推进海洋强国建设，必须完善海洋法律体系，增强不同海洋立法之间的协调衔接，强化法律的可操作性，让法律制度更贴近我国海洋事业发展的时代要求和客观需要，为维护国家海洋权益提供法律依据。

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（一）完善海洋法律体系的基本思路

坚持陆海统筹的立法理念，从顶层设计层面完善海洋法律体系。陆海统筹的理念正在从根本上转变以陆看海、以陆定海的传统观念，逐步强化多层次、大空间、海陆资源综合利用的现代海洋经济发展意识。新时代中国海洋观以建设海洋强国为核心目标，加快建设海洋强国，需要深化海洋立法理论研究，提高海洋立法的科学性，从顶层设计层面完善海洋法律体系。

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妥善处理“四个层面”的关系，构建和谐相洽的海洋法律体系。海洋法律体系中四个层面的关系，是指公法与私法的关系、海洋管理与海洋维权的关系、中央立法与地方立法的关系，以及国内法与国际法的关系。区分公法与私法是现代法律秩序的基础，在海洋法律体系中公法与私法是最基本的分类，区分某部门法是公法或者是私法，是对其子部门具体法律规范逐一按照公法和私法区分的标准考虑后，从总体上概括的结果，它仅仅表明这个部门中多数规范或者绝大多数规范是公法性质或者私法性质，而不能说这个部门中所有的规范都是公法或者私法性质的。公法和私法有着各自不同的适用边界，“私法化”了的公法仍属公法，其国家强制色彩并未减弱。因此，应当承认海洋法律体系内出现的“公法私法化”与“私法公法化”，是在海洋活动实践、海上特殊风险以及海洋的整体性与国际性基础上形成的，是海洋法律体系理性结构和内在规则发展的结果，海洋法律体系内的公法与私法所包含的已经不是两个截然相反、互相对比的法律部门群，而是作为两种调整社会关系的方法，渗透在所有的法律部门之中。为此，可以考虑借鉴公法与私法相互融合的理念、技术以至具体的制度和规定，部分改变立法的实施方式，推动海洋法律体系不断发展。

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协调海洋管理与海洋维权的关系，扩充海洋立法的维权内涵。海洋管理主要指政府和社会组织为促进围绕海洋活动形成的各种社会关系协调运转，对相应的社会关系的组成部分、不同领域以及发展环节，进行组织、协调、监督和控制的过程。海洋管理具有内向性特征，法治则是加强海洋管理的重要手段和方式，海洋立法对调整海洋活动中社会群体利益关系、保障民生和社会权利、促进社会和谐稳定，具有重要作用。然而，法不仅仅是社会管理的手段，也是国家意志的体现，制定及执行法律也是彰显国家主权及管辖权的方式。我国与所有海洋邻国间均存在海洋权益争端，维权的现实需要是完善海洋法律体系不能回避的现实问题。在立法中扩充海洋维权的内涵，包括两方面：一是在立法目的中突出维护国家权益的表述。立法目的具有前置性特征，海洋立法者必须首先明确立法的目的，才能进行具体的立法活动，否则将会无的放矢。对此，应当在海洋立法目的表述中应当增加“维护国家权益”等类似表达，彰显海洋立法的维权特征。二是在立法内容中增加维护国家权益的内容。包括积极推动重点领域海洋立法、完善无害通过制度、规范海洋军事利用等，通过完善我国海洋法律体系中有关维护海洋权益的内容，全面维护国家海洋权益。

协调中央立法与地方立法的关系，鼓励地方立法“先试先行”。我国海洋法律体系由中央立法与地方立法两部分组成，中央立法包括法律、行政法规、部门规章，地方立法包括地方政府规章和地方性法规，海洋法律体系形成以中央立法和地方立法为主要内容的多层次法律框架体系。地方立法是中央立法的有益补充，是我国海洋法律体系中重要组成部分，地方政府在海洋法律体系构建过程中发挥了“先行先试”的作用，许多中央立法的出台都是奠基于地方立法的经验摸索。为了使法律适应本地的具体情况，保证法律法规的全面实施，地方立法根据地方实际，细化、补充、完善国家法律的规定，与上位法相呼应、相配套，弥补国家法律原则性强，修改程序繁杂的问题。在中央立法出现空白的时候或者许多不宜由中央立法解决的问题，通过地方立法予以解决，在解决法律适用空白同时，也为中央立法积累了地方经验。如2009年《海岛保护法》出台之前，《宁波市无居民海岛管理条例》（2004）、《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》（2004）等地方性海岛管理立法已经生效实施，为《海岛保护法》出台积累了宝贵的立法经验。地方立法先于中央立法出台并促进中央立法，已经成为构建我国海洋法律体系的一项特色。在协调中央立法与地方立法的关系中，应当在法律行政法规框架内，发挥地方立法的能动性，鼓励地方立法对地区海洋活动中的新问题“先试先行”。

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协调国内法与国际法的关系，理顺国内法与国际法的接驳。目前，我国已缔结和参加《联合国海洋法公约》《海上人命安全公约》《南太平洋公海渔业资源养护和管理公约》等众多与海洋事务密切相关的国际公约，这些公约不仅赋予了缔约国众多海洋权利，同时，公约所确定的基本原则和内容，也构成我国海洋法律制度的组成部分，并通过纳入或（和）转化的方式被国内法。通过完善国内海洋法律体系积极实现国际公约赋予的权利，维护国家海洋权益，是加快建设海洋强国的必由之路。

（二）完善海洋法律体系的实施路径

完善我国海洋法律体系，需要因应国情及海洋事业发展现状，结合海洋管理活动所积累的历史经验、国际条约最新发展趋势，对现有海洋法律体系中不合理之处进行调整，增加新的立法内容，注入新的管理理念，体现海洋法律体系架构的合理性和前瞻性。

第一，利用大数据技术，系统清理规范性法律文件。法律清理是立法工作的重要组成部分，是保证新立之法与原有之法之间不存在冲突、重叠的必要步骤，是构建海洋法律体系与其他法律体系之间、海洋法律体系内部法律法规之间和谐相洽、维护法治统一的前提。法律清理可以从三方面着手：一是充分利用大数据技术。在社会信息化发展趋势下，大数据建设是推进依法治国的基础工程。“十三五”规划建议提出：“实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享”，法规清理应当充分利用数据库资源和数据检索技术，以准确、便捷和高效的方式处理日渐庞大的法律数据信息，识别数据库中的重复性规定、时滞性条款、冲突条款等，剔除僵尸法律信息。二是法律清理应当制度化。法的清理作为决定法律规范，是否继续适用或是否需要修改的专门活动应当由享有立法职权的国家机关或其授予的机关按确定的程序系统进行，使法律清理走向制度化和向常态。三是法律文件的清理应当全面。法律清理应自上而下进行，作为上位法的中央立法应当首先通过法律清理，梳理厘清现存各种法的基本情况，确定哪些可以继续适用，哪些需要修改、补充或废止，使立法活动与法律清理并行，以减少立法后再次产生新法与旧法之间的法律冲突。

第二，运用海洋综合管理理念，完善海洋法律体系架构。海洋综合管理是一种行动框架或管理方法，正如《联合国海洋法公约》序言所言，“海洋区域的种种问题彼此密切相关，有必要作为一个整体加以考虑”。在国际社会不断推动下，沿海国家和有关国际组织接受、确立并推行海洋综合管理，已然是实现海洋资源可持续开发利用的必由路径。海洋综合管理只有付诸于国家实践、与国家行政管理体制相结合时，通过法律形式加以确定，才会“落地生根”，形成某种法律机制，进而发生法律效果。运用海洋综合管理完善海洋法律体系架构，需要以国家海洋整体利益为目标，制定并实施海洋利用及保护基本法律制度以及各类标准与规范，指导和约束海洋开发利用活动，协调海洋利用过程中的经济、环境和社会效益，搭建起海洋利用及保护综合管理的行政框架，在统一管理与分部门和分级管理的体制下，实施的统筹协调管理，提高海洋开发利用的系统功能。

第三，改进立法技术，完善立法内容。完善我国海洋法律体系时，在吸收借鉴的基础上要有所创新，着重于海洋立法的前瞻性，尤其是关注科学发现和技术变革对海洋开发利用及生态环境保护等方面所带来的积极影响，以先进的科学技术引领海洋立法的走向，延长海洋立法的生命力，减少亦步亦趋式的立法修订。如此以来，海洋法律体系才能够真正形成门类齐全，层级有序，内外协调的有机统一整体，才能满足加快建设海洋强国的法治需求。在完善海洋立法内容方面，要厘清因立法冲突突造成的执法机构的权责不清，执法依据“令出多门”的现象，推进海洋程序立法，规范海上执法行为。弥补立法空白，把《南极条约》《联合国海洋法公约》等相关国际公约赋予缔约国的权利以国内立法的形式具体化，以适应公约生效后新的海洋形势的发展，最大限度享受公约给缔约国带来的海洋利益，在国内法层面清除我国进一步参与全球海洋治理的法律障碍。

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第四，通过制定《海洋基本法》，弥补海洋法律体系的顶层缺位。我国海洋法体系是在部门法的基础上建立和发展的，全局性、整体性不强，立法体系并不完整，尤其是在顶层设计层面缺乏系统规范海洋事务的“龙头法”，海洋法制建设状况和海洋事业发展的内在需求，仍存在继续发展的空间。在具体制度方面，我国海洋综合管理和协调体制亟待立法确认和完善，在海上执法程序立法方面，《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》仅对我国主要海洋权益进行了原则性宣示，没有具体可执行的程序规则，不利于执法人员依法行使职权，无法为海洋事务和海洋权益的不断拓展提供强有力的法律依据。《海洋基本法》是对我国海洋基本政策、海洋管理体制、海上执法力量、海洋安全和我国在管辖外海域海洋权益的立法表述，是规范海洋事务的“龙头法”。制定《海洋基本法》在一定程度上是战略预置，是建设海洋强国过程中避免或减少战略风险的重要保障。不仅可以通过立法明确各有关部门及其领导的权责，包括其在落实海洋强国战略中的职责，避免各部门之间的职能交叉及利益冲突，也是通过立法规定解决海洋权益争端遵循的原则、国内海洋维权力量运作机制等内容，向外传达我国对海洋权益的具体理解和维护和谐海洋的决心，增加参与国际海洋事务的透明度。

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第五，改进中央立法主体对地方立法的备案审查制度。依据《立法法》规定设区的市、自治州均有立法权，《宪法》第100、106条以及《立法法》第72、98、102条都规定，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案，国务院各部门和地方政府的规章要向国务院备案。2002年《法规规章备案条例》对于报送法规、规章备案审查、备案审查的标准和发现问题后的后续处理有较为详细的规定。我国共有11个沿海省份（除港澳台），目前地方海洋立法的数量正在不断增加，在备案审查制度的运行实施过程中，需要完善备案审查人才保障，增加违反报备义务的问责机制，规定备案审查主体消极行使备案审查权的系列惩戒措施，以此提高备案审查机构专业化水平，理顺法律体系内部运行机制。

第六，完善相关国际条约国内适用。一般而言，国际法规范只有被接受为国内法，成为国内法的渊源后，才能很好地在国内发生法律效力或作用于国内法。在处理国际法与国内法的关系时。对此，建议以制定《海洋基本法》为契机，对国际条约的适用问题做出原则性规定，以弥补《宪法》有关国际条约国内法地位规定的缺位。具体实施国际条约的方式应与该条约的特点紧密相关，即公法性质的国际条约应采取“转化”的方式，通过国内二次立法将条约的实体规定纳入国内法，结合我国的法律文化和实际国情予以实施。对于大多数以技术规范与规则为内容的国际条约，可以考虑采纳直接生效的方式，以满足技术规范及时性的要求，节约国内立法资源。

四、结语

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加快建设海洋强国需要依托完备的法制保障。建设中国特色社会主义法治体系，实现海洋强国战略，需要立足于海洋领域的法治需求，形成体系合理、结构科学、内容完备的海洋法律体系。用法律明确规定我国海洋权益的基本内涵、保障手段、实现途径等内容，符合海洋事业的发展趋势和国家与人民长远利益和根本利益。构建更为完善、合理的海洋法律体系，对维护我国海洋权益和国家安全，促进资源、环境、经济协调发展具有重要意义。

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文章来源：中国网海洋频道

作者：马金星，中国社会科学院国际法研究所助理研究员，中国社会科学院海洋法与海洋事务研究中心研究人员，法学博士、博士后。研究领域为国际海洋法、国际海事法。在《国际法研究》《社会科学》《法学杂志》、International Committee of the Red Cross, Journal of East Asia & International Law等中外刊物发表论文近二十篇，多篇成果被人大复印资料转载。主持和完成中国博士后科学基金面上资助项目（一等），参与多项国家级、省部级科研项目。