陈盼盼：“21世纪海上丝绸之路”背景下中国—东盟渔业合作法律机制的构建

摘要：“21世纪海上丝绸之路”倡议自提出以来，得到了沿线国家的积极响应，逐步从倡议走向实践，从愿景变为行动，进展和成果超出预期，合作伙伴越来越多，为中国与东盟国家海洋经济的融合发展注入了新动力。该倡议也给渔业领域的合作带来了新的历史机遇，但由于缺乏稳定的法律保障机制，推进该领域的合作依然面临重重挑战。为进一步推进我国与东盟国家在海洋渔业领域的合作，助推中国和东盟海洋经济的发展，在充分考虑中国与东盟国家渔业领域的特点、剖析“21世纪海上丝绸之路”建设机遇的基础上，中国—东盟渔业合作法律机制应以政府间协调合作为中心，以创建和完善相关法律规范为途径，围绕渔业领域存在的问题，建立系统性法律促进机制。完整的渔业合作法律机制应包括渔业资源管理机制、渔业发展支持机制、渔业灾害保险机制、渔业合作信息服务机制以及渔业争端解决机制。完善的合作机制能为中国与东盟国家渔业产业发展提供更大的合作空间，保障产业安全和投资利益。


( G" y, C5 n( ]1 H6 k关键词：“21世纪海上丝绸之路”；渔业合作；法律机制
  
当今世界，各国经济高度融合，单一国家难以独自面对全球性经济问题带来的挑战。“21世纪海上丝绸之路”(以下简称“海丝路”)战略构想不仅为我国改革开放和持续发展提供新的动力，也为世界经济复苏、各国合作发展和全球治理变革提供了中国方案。当下，海洋具有促进经济增长和社会发展的可能性，但海洋经济的发展却受到了制约，其中一个重要原因就是当前海洋健康状况恶化。渔业资源的状况是衡量海洋是否健康的标准之一，这是一种最直观、最能反映实情的方式。中国和东盟国家环南海而居，二者对南海地区，乃至整个亚洲区域的和平稳定都起着举足轻重的作用。随着经济全球化和区域经济一体化的进一步发展，以海洋为载体和纽带的市场、技术、信息等领域的合作日益紧密，发展蓝色经济逐步成为国际共识，这标志着一个更加注重和依赖海上合作与发展的时代已经到来。另外，得益于“海丝路”建设后的一系列举措，中国与东盟国家逐步深化海上合作，双方在渔业领域的合作迎来了新的历史机遇。
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8 C/ e# O1 r4 g; B- r一、中国—东盟渔业合作法律规制现状


中国与东盟建立对话伙伴关系已长达27年，双方在渔业领域的合作有了长足发展，但双方对渔业法律规制问题仍不够重视，目前尚无专门处理中国—东盟多边渔业合作的法律文本。至于双边渔业合作，也仅限中国—越南、中国—菲律宾、中国—印度尼西亚有正式的法律文本，另外，遗憾的是，只有中越在海域划界谈判的同时达成渔业合作协定。尽管中国与东盟国家在海水养殖、海洋捕捞、水产品加工以及海洋渔业资源养护方面都有广泛合作，但各方并未从法律角度出发，将中国—东盟渔业合作视作一个整体对待。目前，涉及我国与东盟国家渔业合作的规定主要散见于政策文件和多边框架协议之中。


(一)合作方式以双边为主，多边为辅
: C* ?, e# V0 }% J' Z中国与东盟间的渔业合作主要以双边合作为主，如2000年的《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府北部湾渔业合作协定》(以下简称“《中越渔业合作协定》”)、2001年的《中华人民共和国农业部和印度尼西亚共和国海洋事务与渔业部关于渔业合作的谅解备忘录》、2004年的《中华人民共和国农业部与菲律宾共和国农业部渔业合作备忘录》。多边合作则主要体现在2002年的《中华人民共和国与东南亚国家联盟全面经济合作框架协议》(以下简称“《框架协议》”)中。该协议第6条(“早期收获”条款)第3款规定了产品范围，鱼类产品列于其中；第7条规范了其他经济合作领域，其中第1款规定农业是五个优先合作的领域之一，第2款规定了在优先领域的基础上，合作应逐步扩展到渔业、知识产权、环境等其他领域。

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, `9 l4 Z7 L  ^(二)合作聚焦渔产品贸易，忽视渔业资源养管
现阶段，中国—东盟的渔业合作主要集中在渔获物的贸易上，鲜少涉及渔业资源的养护和管理。根据《框架协议》序言中的表述，各缔约方期望通过这项具有前瞻性的协议，“构筑双方在21世纪更紧密的经济联系”，具体目标在于“降低壁垒，加深各缔约方之间的经济联系；降低成本；增加区域内贸易与投资；提高经济效率”等。同时，协议缔约方也“确信中国—东盟自贸区的建立将在各缔约方之间创造一种伙伴关系，并为东亚加强合作和维护经济稳定提供一个重要机制”。2016年中国—东盟自贸区升级版议定书也确认了渔产品可享受一定的关税减免等优惠待遇。从序言中的表述来看，《框架协议》旨在深化中国—东盟经济合作，促进二者的经济发展在现有基础上更上新台阶。但在渔业方面，该协议仅笼统强调要加强渔业合作，却几乎未涉及具体的渔业资源养护和管理措施。


(三)合作以官方驱动为主，民间机制活力不够
目前，中国—东盟国家渔业合作的主要动力来自官方层面，如海洋高层对话机制、蓝色经济合作机制。在具体事务的实施操作层面，三大“支点”推动重大计划和项目的开展，即中国—东盟部长级会议、东亚合作领导人会议和中国—东盟“10+1”对话机制。在资金支持方面，中国—东盟海上合作基金、丝路基金、亚洲基础设施投资银行等均是在政府相关部门的推动下设立并投入运营的。“海丝路”倡议提出后，民间层面开始活跃。例如，中国—东盟海产品交易所于2014年11月成立，2015年挂牌运营，立足区域特色，利用丰富的海洋渔业资源优势开创了中国与东盟共赢的道路。在智库交流方面，厦门大学南海研究院承办的“中国—东盟国家南海渔业合作学术研讨会”于2016年11月成功举办，来自印度尼西亚、越南、泰国、柬埔寨、老挝等国的学者出席了会议。此类学术会议的举办，为中国与东南亚国家的顶级渔业学者、渔业实务部门人士构建了一个交流平台，为更好地解决南海海域渔业争端、加强彼此的合作奠定了基础。但即便如此，中国与东盟国家在渔业领域的民间合作机制尚未真正搭建起来。  
  
二、“海丝路”背景下现行中国—东盟渔业合作法律机制的缺陷


, _0 x  G0 w$ y8 F0 ?; d7 n% [自“海丝路”倡议提出以来，我国与东盟国家已签署了多项渔业合作意向书，有些甚至为国家间协议，如中国与越南在完成海域划界后签署的《中越渔业合作协定》。此外，区域内相关国家也正就“南海行为准则”具体文本进行谈判，文本涉及海洋环境保护、海洋科学研究等方面，尽管仍处于谈判之中，“合作”俨然已成为中国与东盟各国的共识。然而，这些依旧无法满足“海丝路”背景下渔业合作的需求。
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; K9 l; T' X1 S9 l(一)现有的渔业合作机制协调性不足
鉴于当前还没有一个兼具普遍性和专门性的国际渔业组织，渔业合作机制呈现出分散化和多元化的特点。但在联合国粮食及农业组织(以下简称为“粮农组织”)的统筹和管理协作下，渔业资源的可持续发展成为世界各国共同的目标。具体而言，中国与东盟之间的渔业合作法律制度既存在双边的合作法律机制，又存在区域性的渔业合作法律安排。但这些法律机制尚未有效运作，相互之间缺乏良好的分工、协调。以阻碍全球渔业可持续发展的非法、不报告和不管制(IUU)捕捞为例，据估计，每年IUU捕捞给发展中国家造成的经济损失达90亿美元，其中非洲国家的损失达10亿美元，亚太地区的损失达58亿美元，IUU渔获产量计350万～810万吨，占总产量的8%～16%。仅印度尼西亚一国每年因IUU捕捞遭受的损失就达40亿美元；菲律宾每年遭受的损失达8.94亿美元。[17]有效打击IUU捕携离不开国家之间的合作和协调，然而由于中国与东盟国家在南海地区的主权及划界方面存在争端，加之各国间法律文化的不同，IUU捕捞在南海地区“禁而不绝”，甚至愈演愈烈，这种局面必然会严重制约渔业合作的开展和深入。


. b% P! N0 d; ~* s; z/ R) t0 f(二)多为政府间对话，尚未形成稳固长效的法律机制
如本文第一部分所述，中国与东盟的渔业合作机制多为国家间或政府间对话机制，并无实质意义上的法律机制(《中越渔业合作协定》除外)。这些合作多以“备忘录”作为工作开展的依据，受政治因素影响较大，不能保障渔业合作的稳定性。此外，“备忘录”的形式也不具备法律强制性。
中国与东盟国家渔业资源丰富，合作空间广泛。据联合国粮农组织2018年《世界渔业和水产养殖状况》，中国的海洋捕捞产量居全球首位，东盟10国中就有6国(印度尼西亚、越南、菲律宾、马来西亚、泰国、缅甸)也位列全球25个海洋捕捞主产国行列。此外，2016年，在内陆水域捕捞产量上，在世界16个主产国中中国排名第1、缅甸第4、柬埔寨第5、印度尼西亚第6、泰国第15、菲律宾第16。同年，在全球主要的水产养殖生产国中，中国排名第1、印度尼西亚第3、越南第4、缅甸第9、泰国第10、菲律宾第11。在“海丝路”背景下，中国—东盟的渔业合作空间广泛，前景非常乐观。但东盟有些国家政局不稳，国内分裂势力活跃，反华、排华情绪明显，这些因素都将严重影响中国与东盟国家开展渔业合作。因此，只有建立稳定的法律机制才能最大限度减少政治因素造成的不利影响，从而推动渔业合作稳定开展。

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(三)渔业合作专门性法律机制缺位
“海丝路”的提出为中国—东盟“钻石十年”的合作提供了新的历史机遇和动力。首先，双方政治互信不断增强。《东盟共同体愿景2025》与“海丝路”倡议对接，推动区域经济合作，加强不同文明间的交流，促进世界和平发展，得到东盟各国的普遍赞同和支持。其次，经贸合作不断深化。但纵观中国—东盟渔业合作的现状可知，双方尚未形成一个统一有效的渔业合作法律机制。目前，中国—东盟之间合作的法律依据就仅是《框架协议》中有关渔产品贸易方面的零散规定。这些规定虽然具有可操作性，但覆盖范围仅限于渔产品贸易，没有涵盖养殖业、海洋捕捞业等领域，不够全面。《中越渔业合作协定》虽是在中越海域划界完成之后签订，具有法律约束力，但其内容仅局限于海洋捕捞方面的合作；中菲、中马、中国—印尼虽有渔业合作“备忘录'但也仅仅是双边国家针对渔业合作的一种协调机制，不是针对渔业合作的基本协议，更未形成稳定的渔业合作法律机制。
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7 Q. V3 b7 f2 S# m+ w三、中国—东盟渔业合作法律机制的构建与完善
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“海丝路”倡议为中国—东盟未来的发展指明了方向，《“一带一路”海上合作设想》更为双方在未来海上合作上规划了蓝图。21世纪海上合作的主旋律是“合作、发展、共赢”，而渔业合作又是海上合作的关键所在。笔者认为，中国—东盟渔业合作法律机制应以政府间协调合作为中心，以完善或创建相关法律规范为途径，围绕渔业领域存在的问题建立系统性法律促进机制，为中国与东盟国家渔业产业发展提供更广阔的合作空间，保障产业安全和投资利益。完整的渔业合作法律机制应包括：渔业资源管理机制、渔业发展支持机制(包括税收、投资融资等)、渔业灾害保险机制、渔业合作信息服务机制以及渔业争端解决机制。


(一)渔业资源管理机制
在渔业资源管理方面，中国和东盟国家普遍存在制度不健全和管理混乱的问题。大多数东盟国家缺乏有效的渔业管理制度(包括渔业资源评估、立法、监督和执法等相关制度)。美国国际开发署沿海资源与政策高级顾问芭芭拉·贝斯特表示，尽管东南亚地区已认识到鱼类是食物、营养和生计的主要来源，但仍缺乏可持续管理渔场的相应措施，所制定的政策方向不明确，在开发渔业资源与保护海洋资源上“左右为难”。以印尼的渔业管理现状为例，印尼海军收取贿赂，对IUU捕捞问题“睁一只眼闭一只眼”；缺乏科研专家、法律制定者、执法者、养殖专家等相关人才。中国渔业资源管理制度的一大特色是设置禁渔区和禁渔期，但在实施过程中，依然存在违规捕捞、腐败、执法效率低下等问题，在管理上还出现“权力寻租”的现象。
) h  T3 y$ d) t6 m0 ?' h$ C$ ~: X针对上述主要问题，中国与东盟应尽快建立科学的渔业管理新制度，明确渔业准入限制，统一渔业政策，实施渔业管理人员教育计划，推动渔业科学数据开放共享。海洋渔业发展对促进经济、社会与生态的平衡发展贡献极高，捕捞业和渔业社区可持续发展的意义重大，为此必须长期维护海洋生态系统的健康与恢复力。在制定法律规则时，中国与东盟国家应顺应趋势，进一步完善渔业资源管理制度，同时应规范渔业资源开发过程中的具体行为，如规定鱼类养护性(即预防性)捕获量限度、审议副渔获物问题、管制网目尺寸、实施生态系统检测方案等，并进一步将捕捞企业和个人的行为规范法律化。另外，鉴于捕捞实体在捕捞过程中实际上代表国家行为，各国也可以考虑以行政指导的方式引导捕捞参与者，让其注意捕捞过程中的行为，避免对渔业资源造成不可逆转的伤害。
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( G! T8 H2 O4 M6 V9 f  q6 [3 `/ X' T(二)渔业发展支持机制
$ \2 k( l! c1 d4 z1 X5 B在渔业发展支持机制方面，鉴于渔业生产的地域性和季节性、从业人口的特殊性以及渔业产业对粮食安全及营养的贡献，为减轻从业者的压力，同时平衡产业发展及保护渔业资源，中国—东盟国家可以考虑以现有的支持机制为基础，从以下三个方面完善渔业产业发展的支持机制：一是从税收方面，在当前中国和东盟各国釆取的税收减免及其他优惠政策的基础上，针对渔产品进出口制定相应的抵免政策，即对那些在本国已经缴税或实缴税率高于进口国的渔产品，免征或抵扣部分税额，同时加大税收优惠力度等；二是从投融资方面，应制定相关法律法规重点支持境外渔业基础设施建设以及养殖技术更新换代项目，包括降低贷款利率、延长贴息期限、提高此类投资项目获得资金的比例及额度；三是从政策方面，由于各方渔业产业对本国国民经济的贡献程度、渔业从业人口数量、渔业发展水平等存在差距，立法应允许各国基于渔业产业发展的实际水平给予政策支持，包括补贴。总之，要完善渔业发展支持机制，一方面应兼顾不同利益诉求，化解各方矛盾，深化中国—东盟渔业合作；另一方面应细化已达成的有关渔业合作的规范，强化已有的制度安排和法律框架，比如，在《框架协议》及2016年中国—东盟自贸区升级版议定书的体系内，调整渔产品的原产地规则、关税幅度等。


! z; |4 @; Q# M9 E! a, J(三)渔业灾害保险机制
$ l8 L! T; \9 L7 a. |在渔业灾害保险方面，中国和东盟之间尚无具体的合作制度，相关规定散见于各国国内的行政法规及政策规定中。就购买渔业保险而言，很多国家釆取自上而下的做法，即政府为渔民购买保险，作为一种奖励或激励政策，如中国、菲律宾、马来西亚等国。鉴于此，完善中国—东盟渔业合作法律机制可从以下方面入手：在运营模式上，鉴于渔业灾害保险主要针对渔业生产过程中处置不当或自然灾害造成的损失，可探索将政府政策支持的渔业灾害保险模式纳入市场运行机制，从而构建主体多元、组织架构合理和运转高效的保险体系；在风险范围上，考虑到海洋渔业发展和海洋灾害保险的特殊性，海洋渔业保险的基本范畴应覆盖养殖不当造成的严重损失，以及赤潮、风暴潮、海冰等自然灾害带来的风险等；在承保机构上，鉴于中国与东盟国家的渔业灾害保险制度相对滞后、有关机构尚不健全，可通过推动各国的渔业协会合作，并在此基础上制定明确的定损依据、理赔流程等管理细则及建立相应的管理组织框架。此外，中国和东盟已于2017年达成“南海行为准则”框架，并正在积极磋商其中细则。在建设“海丝路”的新态势下，渔业灾害保险机制可依托现有的资源和途径，在《框架协议》《南海各方行为宣言》《联合国海洋法公约》以及刚达成的“南海行为准则”框架等基础上，整合渔业灾害保险领域现有的规范性文件，构建完善的法律框架体系，并积极开展民间合作。


(四)渔业合作信息服务机制
: G$ S, p# ^- J7 y. ?5 N渔业信息化是应用信息技术对渔业科技、生产和流通领域进行提升和改造的动态过程。中国与东盟国家在信息服务方面已有多次合作，例如：2005—2008年间，中越菲三国在南海14.3万平方千米的协议区内联合收集二维和三维数据，共同开展测试活动；中国—印尼推进双边海洋合作，包括在海事渔业、海洋科研、海洋环境保护、海岛保护等领域的交流与合作；中马开展海洋科技合作；中泰开展海洋合作等。因此，中国—东盟渔业合作信息服务机制可依托已有合作经验，借鉴发达国家建立的多主体、全方位的信息服务制度，进一步深化建设原有的信息服务平台，细化到养殖业、捕捞业、水产品加工业、渔产品贸易等领域。2015年3月16日，位于福建自由贸易试验区福州片区的中国—东盟海产品交易所正式挂牌运营。作为一个重要的互联网交易服务平台，中国—东盟海产品交易所实行线上交易、线下交货，为中国—东盟渔业合作提供全面的海产品交易信息。
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(五)渔业争端解决机制
- w1 w2 f& Y9 F: x0 C  e由于中国和东盟国家在南海海域存在主权及海洋划界争端，不宜将现有的国际争端解决机制，如WTO争端解决机制、《框架协议》争端解决机制、国际海洋法法庭等直接纳入渔业合作规则之中。因此，笔者认为可分类解决相关的渔业争端。首先，对涉及水产养殖、水产品加工及贸易的争端，可直接釆用《框架协议》争端解决机制；其次，对海洋捕捞引发的争端，可通过由各方代表组成的渔业委员会以友好协商的方式解决；最后，针对涉及领土主权及海洋划界的争端，则由中国与东盟各国通过外交谈判的方式解决。
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! ^5 Q! ^% r/ L7 B四、结语
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中国—东盟渔业合作的空间和潜力是巨大的，但当前严峻的渔业形势也要求中国和东盟积极开展合作。“海丝路”倡议的提出为二者开展渔业合作提供了新的机遇和途径。而促进双方渔业合作行之有效的途径便是构建稳定的法律合作机制。渔业领域的合作是实现共赢并促进双方在其他领域合作的基础。中国—东盟在渔业合作方面所面临的主要问题是缺乏系统和持续的法律保障。“海丝路”建设以“合作、发展、共赢”为基调，在此共识下，双方应建立并完善渔业合作法律保障机制，明确各国在渔业资源开发、保护及配置中的权利和义务，增强各国责任意识，进而实现渔业资源的可持续发展。
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  文章来源于：《中华海洋法学评论》
  作者：陈盼盼  武汉大学中国边界与海洋研究院国际法专业博士研究生