郑志华等：全球海洋治理碎片化的挑战与因应之道

0.引言

随着人类开发利用海洋的广度和深度不断拓展，如何规范人类的海洋活动、保护海洋生态系统和促进可持续发展，是全人类共同面临的重大课题。针对这个课题，以《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）为代表的全球海洋治理体系已初步成型，为保护海洋和有序利用海洋作出了重要贡献。但是，当前全球海洋治理客观上存在着日益严重的碎片化趋势，具体表现为在海洋治理领域存在各种相互冲突和不相容的规则、原则、机构及机制。一定程度的碎片化，对于海洋治理不无正面意义。譬如，海洋治理涵盖领域从航行、捕鱼、采矿等传统领域到海上石油污染、人类生命安全、生物多样性保护、深海资源开发等细分领域，海洋治理的分工日趋专业化与精细化。再如，参与主体具有多元性，包括各种国际组织、国家甚至民间的私人组织和团体，有助于引起国际社会对海洋治理问题的重视，调动不同群体参与海洋治理的积极性和能动性，便于满足不同群体的利益诉求。此外，各国管辖的海域情况千差万别，给予各沿海国家充分的自由裁量权，有助于其因地制宜进行治理。但是，另一方面，必须认识到这种碎片化也产生了许多负面影响。比如，不少国际海洋规则之间存在不同程度的冲突，国际涉海机构之间管辖权重叠或存在规制盲区，国家间海洋权益争端频繁出现，等等，这些都给全球海洋治理造成了许多困境和阻碍。一定程度上，全球海洋治理的碎片化使得海洋治理原先存在的问题更加恶化，同时也衍生出一些新的问题和挑战。缺乏整合治理、协同治理的观念，导致各国自行其是。比如，在既有的污染治理层面上存在多重标准，导致海洋环境污染日趋严重，海洋生物资源急剧减少；又如，日趋严峻的非传统海洋安全问题无法在现有的全球海洋治理体系下得到规制；专属经济区和大陆架等制度的出现，诱使国家向海洋拓展管辖空间，导致国家间海洋争端频发。
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目前，中国学术界对于全球海洋治理的研究方兴未艾。比如，崔野、王琪从全球公共产品视角讨论全球海洋治理的困境。庞中英从“公域悲剧”和“集体行动的逻辑”等全球治理一般理论的视角，研究了全球海洋治理及其存在的问题。黄任望从全球海洋治理的概念、主体、客体和方法，对海洋治理的特点和规律进行了分析。郑志华认为，应从全人类和平与互利的高度，着眼海洋秩序发展与重构的未来走向，倡导“包容性海洋秩序”和倡议成立“世界海洋组织”（World Ocean Organization）。杨泽伟认为，中国作为负责任的大国，在参与全球海洋治理过程中应当秉持“海洋命运共同体”理念。尽管已有上述研究，但鲜有从碎片化的角度反思全球海洋治理所面临的问题与挑战。本文将系统梳理全球海洋治理碎片化的原因，分析这一问题带来的挑战和机遇，同时尝试提出解决路径。
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8 ^6 w1 Q  Y2 d3 Z: T- z, ?' x6 Y# G1.全球海洋治理碎片化成因分析
半个多世纪以前，英国学者詹克斯就曾提到国际社会缺乏一个一般的法律体系，冲突与碎片化是国际立法进程现阶段不可避免的事件。2006年联合国国际法委员会以科斯肯涅米为首的工作组就这一问题发布专门报告《国际法的碎片化：国际法的多样化和扩张引发的困境》，报告指出碎片化使得国际法的连贯性受到阻碍，认为只有具备连贯性的法律系统才能平等地对待法律主体。国际法碎片化直接导致全球治理的碎片化，严重影响治理的有效性，造成全球治理功能紊乱、效率低下。海洋治理的碎片化，是全球治理碎片化的一个体现。尽管存在一个统一、权威的《公约》，但《公约》自身存在严重的局限性，特别是它采取的是分区主义立法思路和功能主义管理路径。而且，国际性、区域性海洋组织的分散性与国际立法的不成体系性，使得海洋治理呈现支离破碎的特点。缔约国的履约意愿和履约能力也影响着《公约》的统一施行。

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$ }, y& R- S& s9 E! p: @《公约》自身的局限性
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《公约》的分区主义立法进路与海洋统一生态系统之间的矛盾
《公约》将全球海域划分为内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架、公海和国际海底等不同性质的区域。正如格哈德哈夫纳所说，虽然“部门主义和分区主义是国际合作的有力动因，但对国际法的发展却不一定为完全的幸事”。这种以主权国家为基础，对海洋进行人为的分区，以区域边界作为治理边界，忽视了海洋生态系统具有整体性和系统性，忽视了全球海域是一个彼此关联、相互影响的联动、统一的整体。《公约》虽在序言中承认“海洋空间的问题是密切相关的，需要作为一个整体来考虑”，但这只反映在个别规定中，而且实践中效果不佳。例如，在鱼类资源养护方面，缔约国有义务考虑到鱼类资源的相互依存关系（第61条第3款）和捕鱼活动对相关和依赖物种的影响（第61条第4款，第119条第1款（a）、（b））。此外，还涉及脆弱的生态系统和稀有或濒危物种的生态环境的保护（第194条第5款）。然而，这些条款大多无法落实，实际效果不佳，其执行有赖沿海国家的配合。而且，对海域的划分并不符合生态系统的边界，这也导致在应对跨区域边界的生态系统问题上缺乏整体性和全局性视角。再如，在海洋污染问题上，《公约》很大程度上在画地为牢，导致海洋保护制度的进一步割裂，公海与有争议海域的“公地悲剧”现象频频出现。

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" t. q* C% R4 B/ ^& z% K0 h《公约》的功能主义管理路径与整合性治理之间的矛盾
$ s9 v1 t1 l( s: ?- T7 I《公约》采用功能主义管理路径，进一步鼓励这种以部门条例为基础的碎片化。《公约》中存在着大量的有关“主管国际组织”（competent international organization）的规定，对于航行、渔业、采矿、海洋科学研究、军事活动等不同的功能，强调与相应的“主管国际组织”协调与合作。但这种部门导向、条状分割的立法模式忽略海洋利用的整体性与协调性，许多情况下过分关注自身的特殊性和部门利益。比如，“敏感海域”和海洋保护区的设立，会影响航行自由和海上捕鱼活动；海洋科学研究、海上军事活动对于正常的航行、捕鱼、海洋油气资源开发也会带来影响；不同的海洋利用形式之间经常出现矛盾与冲突。碎片化的部门立法，很难协调不同功能之间的冲突。

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4 H+ w( e- f. p6 t争端解决机制多元性引发的碎片化
《公约》设置四套不同的争端解决机制供缔约国选择，并且各自能作出有拘束力的裁决。《公约》第287条规定，缔约国可以选择国际海洋法法庭、国际法院、按照“附件7”组成的仲裁法庭，或按照“附件8”组成的特别仲裁法庭，解决相互之间有关《公约》的解释或适用的争端。第296条规定，“根据本节具有管辖权的法院或法庭对争端所作的任何裁判应有确定性，争端所有各方均应遵从。”虽然 “裁判仅在争端各方间和对该特定争端具有拘束力”，但对于同类性质的案件，不同的法院或法庭甚至同一法院或法庭可能做出不同甚至相互矛盾的裁决，势必影响国际公约解释的确定性和客观性。不仅如此，对于一些交叉领域，国家根据自身利益的需要选择加入不同的规则体系，不同的规则体系提供了争端解决的多样选择。当不同的争端解决机构受理交叉领域案件时，作出的仲裁或判决结论也可能大相径庭。例如，碎片化背景下环境和贸易规则之间关系的复杂性，在欧共体/智利“剑鱼案”中就有充分的体现。在该案中，欧共体寻求在世界贸易组织（WTO）框架下解决纠纷，智利将同一争端提交至国际海洋法法庭。这种外部影响在支离破碎的国际法律空间中几乎是不可避免的，其特点是国际准则和管理机构的多样化和扩大，管辖范围重叠，相互边界往往模糊不清。法律制度范围的重叠，可能会导致管辖权的法律不确定性，在不同的机构和制度的审视下，法律不确定性的风险也将大大提升。
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( m& R  j# k) Q+ n+ R人类探索与利用海洋的日新月异与《公约》的滞后性之间的矛盾
随着科学技术的迅猛发展，人类探索与利用海洋的能力快速增强，利用海洋的深度与广度也得到了前所未有的拓展，由此产生的许多问题也是《公约》制定时期所未曾预料到的，比如气候变化与海平面上升、海水酸化、海洋塑料微粒、海底噪音等问题。不同地区、不同机构为了应对这些新的挑战出台了许多分散的政策、制度和法律，不少规章制度缺乏从《公约》的视角进行合约性审查，彼此间存在矛盾、重叠，碎片化现象比较严重。如在面对新的能源需求方面，国际海事组织（IMO）作为联合国负责海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的专门机构，已经率先作出响应和安排，新规定要求自2020年1月1日起，海运业需降低在国际海域的排放量，全球船舶燃油含硫量强制要求降低80%。面对海洋塑料微粒问题， 2019年6月二十国集团（G20）领导人在《大阪宣言》中基本就“大阪蓝色海洋愿景”达成了一致，但不同地区的具体做法却大相径庭。《公约》在实践可操作层面上也没有明确的或可参考的标准，造成许多国家自行其是。

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" H/ P  i9 e1 N- d. E缺乏有效的全球评估机制
目前没有机构负责监测和收集有关海洋治理的相关问题，特别是在跨领域工作的国家、区域和全球数据的处理方面。联合国教科文组织的政府间海洋学委员会（IOC）负责落实全球海洋观测系统（Global Ocean Observing System），但具体执行的项目也很少，而且政府间海洋学委员会存在资金严重不足的问题。海洋治理没有具体、可靠且全面的数据，很难制定有效的策略来应对和缓解新出现的威胁。尤其是在需要全球观测的海洋环境保护领域，联合国环境规划署的一项报告提出了一个基本问题，即为什么为了实现全球环境目标的政策工具常常远远达不到最初的意图与目的？一个可能的原因，就是绝大多数计划本质上都是“理想型的”，缺乏具体的目标。由于缺乏有效的全球评估机制，导致治理目标与手段不匹配。目前，全球海洋治理只集中在问题比较突出且亟待解决的领域。对于那些在潜移默化中造成更大影响的因素，或者未知的可能会造成影响的因素，现在仍无暇顾及或者根本就无能为力。

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国际性、区域性海洋组织的分散性与国际立法的不成体系性

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) u* G+ i- T; W4 e2 B涉海机构繁多，职能交织
有关海洋治理的全球性、区域性海洋组织繁多，且仍在不断增加当中。除了根据《公约》设立的国际海洋法法庭（ITLOS）、国际海底管理局（ISA）、大陆架界限委员会（CLCS）之外，联合国机构下的专门机构如国际海事组织（IMO）、联合国环境规划署（UNEP）、联合国海洋环境保护科学问题联合专家组（GESAMP）、联合国教科文组织的政府间海洋学委员会（IOC-UNESCO）等等，都与海洋治理直接相关。区域性的政府间海洋组织也日益增多。如东北大西洋渔业委员会（NEAFC）、南太平洋区域性渔业管理组织（SPRFMO）、北太平洋海洋科学组织（PICES）、奥斯陆巴黎保护东北大西洋环境公约（OSPAR）委员会，等等。此外，还存在大量的国际非政府组织。这不同机构之间碎片化的海洋政策、目标和执行手段，它们各自的行政执法要求和标准，使相互之间的冲突大幅增加。联合国环境与发展大会在《21世纪议程》中提到海洋协同治理的重要性，强调主权国家间、区域间、联合国系统内部的协调治理，鼓励联合国系统与其他政府间和非政府的分区域、区域和全球性机构和非政府组织在环境与发展领域的合作与协调，但这个愿景实现起来仍然阻力重重。
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国际海洋立法存在突破《公约》体系的危险
伴随国际海洋组织的分散性而来的是国际海洋立法的不成体系性。尽管《公约》的具体规定从全面性、广泛性方面看达到较高水平，但不少条文在“精确性”“强制性”等方面存在参差不齐的状况。比如，公约有关“信息分享、技术转让义务”和“国际合作义务”等方面“强制性相对”较差，不少规定有“软法”的特征。联合国和地区性机构为了推进海洋治理，使《公约》体系性不时遭遇冲击。举例而言，在海洋环境保护和污染防治方面，1992年联合国促成的《控制危险废弃物越境转移及其处置的巴塞尔公约》、2004年生效的《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》和《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》，就保护人类的身体健康和生存环境免遭危险化学品和危险废弃物的危害提供了一系列控制措施。这三个公约是国际社会为了更好地管理和规范危险废弃物和化学品而制定的。联合国也提出，在国家层面落实各公约，各缔约国需建立监管机构。但这些规定与《公约》所涉及的固体废弃物、污染的规定存在不同程度的体系协调上的张力。再如，公海领域的法律文件众多，既有国际性立法，也有区域性立法；既有硬法性文件，也有软法性文件。这些法律文件之间没有协调性，有些相互割裂。比如，在遏制非法捕鱼的问题上，就缺少对生物多样性问题的关注与考量。
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! B+ _8 e0 A6 z3 O5 Z缔约国的履约意愿与合规性问题
缔约国的履约情况不仅与国家利益息息相关，而且也受制于其履约能力。比如海防安全、海域划界往往涉及国家核心利益，许多国家在履约过程中考虑更多的是本国政治形势和国家利益，而不是国际社会的共同利益。其次，客观上存在履约能力不足的国家。例如，许多西非国家作为沿海国没有执法能力制止对外国船队对其专属经济区渔业资源的过度捕捞，而有的船旗国又缺乏必要的监管意愿。在海洋资源开采和利用问题上，“公地悲剧”时有发生。再者，在目前全球海洋治理框架下，许多不履约或不完全履约的行为并无实质法律后果，《公约》也缺乏有效的督促履约机制。国际司法机构，如国际海洋法法庭和国际法院，由于受理案件的类型和数量相当有限，国际海洋法法庭自设立以来受理的案件仅29件，其中9件是关于渔船的迅速释放，8件是关于临时措施。临时措施不涉及案件的实质问题，迅速释放是程序性的处理，无法起到全面监督缔约国合规和履约的作用。
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2.全球海洋治理碎片化加剧的挑战
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; M/ d* H4 h8 }' B全球海洋治理碎片化不仅导致国际海洋法适用上的困难，而且缔约国也可能遭遇互相排斥却又必须遵守的规则，触发国际争端和国家责任。具体而言，碎片化的治理可能加剧如下问题。

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海洋环境污染日趋严重
5 p* q% N; s! N. u0 j( ^7 z# L尽管人类社会付出了很大的努力，但不可否认的是，海洋仍然在持续地恶化。海洋面临着海水酸化、海平面上升、塑料垃圾污染、油气污染、海水富营养化等一系列严重的环境问题。随着世界变暖，海洋吸收越来越多的二氧化碳，使海水酸化，进而破坏湿地、红树林和珊瑚礁，这些生态系统是数百万种动植物赖以生存的基础。根据最近的研究，如果不立即采取应对措施，到2050年，海洋酸度可能会增加150%以上。而且，融化冰块使得海平面上升，侵蚀海滩，淹没沿海地区并增加淡水体的盐度。如果海平面继续以与以往相同的速度上升，那么地势低的岛国会处于完全被淹没的危险边缘。这种趋势与全球海洋治理的碎片化密切相关。反过来，国际社会在这种碎片化的背景下难以提出较为系统、全面的治理方案和应对机制。此外，经济发展的需要，使得全球对自然资源的渴求愈发迫切，各国对海洋的资源开发和利用上升到更高的需求量。一方面，人类的衣食住行方方面面增加了对海洋资源的摄取；另一方面，人类活动的广度和深度的增加也造成海洋生物资源急剧减少和多样性的下降，人类正在把海洋推向危险边缘，但缺乏有效的应对方案。

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非传统海洋安全问题形势严峻
目前，海洋传统安全面对的威胁有减少趋势，但海洋非传统安全面对的威胁却有增加的迹象。海难事故和对船舶的袭击事件经常发生，海盗活动十分猖獗。根据世界银行的报告，由于索马里海盗活动，为了消除海盗威胁，重建安全的航线，导致贸易成本大幅增加，全球经济每年损失大约180亿美元。国际协调与合作对于预防和打击海盗行为至关重要。在跨国毒品买卖和犯罪问题上，联合国毒品和犯罪问题办公室（UN Office on Drugs and Crime）与世界海关组织（WCO）联合推出《集装箱管制计划》（Container Control Programme），旨在打击全球贩运人口、武器和毒品等犯罪活动。毒品和犯罪问题办公室还根据《联合国打击跨国有组织犯罪公约》（United Nations Convention Against Transnational Organized Crime）的两项议定书，监督联合国国家之间人口贩运活动。尽管联合国相关行动为防止非法海上贩运提供了重要的基础，但由于缺乏监督和执法机制，因此对非法货物流入国际港口的影响有限。遏制非法海上贩运，将需要更统一的政府打击意愿、国家能力建设和多边协调机制。
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国家之间的海洋争端愈发频繁
, |) k3 F+ I* L0 c* ]* u/ A《公约》生效后，沿海国家都在积极拓展管辖海域，不仅主张200海里的专属经济区及大陆架，更有许多国家主张超过200海里的外大陆架。无主的“海底区域”越来越小，已经从占海底70%以上跌至43%，57%的海底面临瓜分。一方面，公海和国际海底大幅度缩水，另一方面，国家主张重叠的海域越来越多，原来一些远离大陆的离岛鲜有人至，但现在根据《公约》的规定可以主张200海里的管辖海域，无疑加剧了对岛礁的争夺。此外，伴随着岛礁主权和海域划界争端而来的是有关海洋生物与非生物资源的争夺，以及有关航行自由与安全、海洋科学研究、海洋生态和环境保护的争议。

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    3.全球海洋治理碎片化的解决路径
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虽然我们也认为碎片化对全球海洋治理发挥着一定程度的正面作用，但分散化、碎片化的全球海洋治理、需要有效的整合来协调国家内部、国家之间、国家与区域之间、区域之间的资源。正如詹克斯所言，国际立法进程有许多不完善之处，其中一些可以通过深思熟虑和审慎修订加以消除，而另一些则由于进程本身固有的性质而引起一些问题，必须在不可能完全消除这些不完善之处的前提下找到适当的解决办法。伯克怀特指出，碎片化和反碎片化趋势的相互作用，产生了一个多元的法律秩序，这是更开放的各种选择规范。国际法委员会在关于碎片化的报告中认为，“即使国际法的多样化可能威胁国际法一致性，它也应该通过增加监管性的内容来回响应。”为此我们认为，在发起成立以协调全球海洋治理为使命的世界海洋组织之前，可以组建政府间的世界海洋委员会作为过渡性机构，应当优化区域性、专门性、功能性国际组织的职责与功能，优化《公约》的履约机制，提高缔约国的履约意愿和履约能力，并且积极发挥非政府组织在海洋治理中的作用。
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成立世界海洋委员会作为过渡机构
) Z5 M1 p- U5 a/ M) w' s国际社会可以优先发起建立世界海洋委员会（World Oceans Council）、世界海洋大学（World Oceans University），作为筹备世界海洋组织的先导性机构。世界海洋委员会可定为“论坛性国际组织”，主要从时代背景、海洋现状、治理原则、框架思路、合作机制等方面对世界海洋组织的可行性和必要性进行探讨，以凝聚共识，形成合力。
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: z( l& z5 [' P, I, ^; g% w成立世界海洋组织（WOO），协调全球海洋治理
世界海洋组织建立的目标，并不是取代现有的涉海国际组织，而是将碎片化的涉海国际组织整合起来，优化全球海洋治理。世界海洋组织应当根据需要协调的领域，成立海洋航行委员会、海洋环境委员会、海洋安全委员会、海洋资源开发委员会以及海洋科学研究委员会等5个专门委员会。海洋航行委员会的主要职能是协调全球海洋治理中关于船舶航行或者由船舶航行产生的问题，比如协调国际海事组织、国际海道测量组织等与航行相关的职能；海洋环境委员会协调全球海洋治理中涉及海洋环境污染、防止污染、改善、治理等问题，特别是有关国际涉海环境公约的协调与执行；海洋安全委员会主要职能是协调全球海洋治理中事关海洋安全的事项，包括海盗、海上执法冲突等传统与非传统安全问题；海洋资源开发委员会协调处理海洋资源勘探、开发、采集的方案，供各成员国参考，并提交大会讨论；海洋科学研究委员会的功能在于协调全球海洋科学研究政策。另设海洋争端解决专家小组，用以处理各成员国、各涉海国际组织之间争端。世界海洋组织的主体机构应当包括大会、秘书处与常设理事会，理事会下辖上述五个专门委员会。
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优化区域性国际组织的职责与功能
正如有的学者指出，“一个恰当、大范围适用的海洋管理办法，必须建立在不同国际组织共同行动的基础之上。”区域性的国际组织虽然是某个区域的主权国家参与的、共同达成的治理智慧，但即便是同属于一个区域，区域性国际组织之间的宗旨和目的大致相同，仍然可能会有无法有效的情况。在区域性海洋治理方面，欧盟在2007年设立了“综合海事政策”（IMP），试图解决与海洋有关的一系列环境、社会和经济问题，并促进了监视和信息共享。“综合海事政策”还与邻近的合作伙伴一起在北极、波罗的海和地中海等地制定综合海洋政策。它还与15个国家的政府合作，试图制定对“保护东北大西洋海洋环境的机制”（OSPAR）、对监管废弃物倾倒的《奥斯陆倾倒公约》与对监管陆源污染的《巴黎公约》进行升级，使之成为更为全面的区域性公约，体现了对海洋环境更综合性和全面性保护的思路。然而，在同一区域性公约下，对不同成员国课以相同的义务和责任是否合适？不同区域之间也需要加强协调与合作，进一步优化区域性国际组织的职责与功能。


优化专门性、功能性国际组织的职责与功能
2 Z5 j2 N6 v" x# s  I0 g$ b在相同的管辖领域、管辖事项下，国际组织之间的职权分配很容易形成权力交叉。一旦权力发生交叉，就可能造成两种情况：一是可能出现机构之间相互推诿，谁都不愿意对管辖事项负责；二是国际组织之间都主张对事项具有管辖权，从而出现管辖冲突。在不同的管辖领域和管辖事项下，也有可能出现国际组织职能交叉的情况，即某一国际组织的管辖事项涉及其他国际组织的管辖事项。比如世界贸易组织的很多案例已经涉及与贸易有关的海洋环境保护问题。在世界贸易组织1997年印度等诉美国海虾海龟案中，就涉及保护环境与世贸组织多边贸易体制的矛盾与冲突。各专门国际机构的设立，都有自己的宗旨和目的，即便宗旨和目的大致相同，在操作层面和实现路径上也可能有很大的不同。组织职能与功能的竞合，不代表就能得到“1+1＞2”的积极效果。根据不同机构的职责与功能行使的行动，可能是此消彼长的。单个国际组织的专门行动，并不代表必然对其他国际组织的行动造成积极的影响，可能带来的是效率低下的后果。在强调全球海洋治理的整体性和协同性的前提下，对某个生物的具体保护看似是保护了生物的多样性，但实际上此物种的增长可能会对彼物种的生存带来消极影响。因此，需要在整体性的视角上优化专门性、功能性国际组织的职责和功能。
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% K" W' W8 s! E9 t$ m/ J优化履约机制、提高缔约国的履约意愿和履约能力
/ u2 ]6 ?- M8 M& V0 C! u5 e2 n5 b首先，需要优化海洋治理相关公约的履约机制。《公约》的第15部分是争端解决机制，也是监督履约的机制，但是效果有限。应当设立履约和遵约促进机制管理委员会，其职责是协助缔约方遵守公约规定义务，并帮助、促进、监测和保障公约规定义务的执行和遵守。目前仍在谈判中的公约，面对一些新规制的领域或者像世界海洋组织这样的初创机构，可以采取促进遵守的履约机制来吸引更多的缔约国参与。随着机构的发展成熟，再逐渐过渡到带有强制性的履约机制。其次，部分发展中国家之所以履约意愿不强，许多时候是因为权利义务设置的不对等，被迫通过暂时牺牲环境来换取经济发展。此时，强化能力建设就十分关键。可持续和一体化的海洋和沿岸区管理制度，比以往任何时候都更需要提高沿海国家海洋治理体系的能力与效率。最后，在全球海洋治理中，除了发挥政府间国际组织、缔约国的作用，也需要充分调动非政府组织和民间的力量。解决全球海洋问题的方法，并非仅仅依靠强制性的规制与命令，而是应更多通过各主体间的协商、谈判、互动与合作来达成最佳方案，并在自愿的基础上共同付诸实施，这也符合善治的要求。非政府组织往往具有广泛的公众基础，可以动员最广大的公众参与。以往海洋治理的实践也表明，非政府组织在开展协作和信息交换方面发挥着重要作用。各国政府、有关的国际组织应加强与非政府组织合作，充分调动民间力量，通过社区推动迈向可持续发展。比如，在处理日韩海峡的海洋垃圾问题上，韩国公民社会组织东亚海洋网络（OSEAN）积极行动，2010—2017年间，在韩国沿海城市837个地方进行海洋垃圾清理行动，估计有160389名参与者清除了27075吨海洋垃圾，使得海洋废弃物在韩国海域的数量大幅减少。
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    4.结语
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全球海洋治理的碎片化根源在于当今世界是一个以主权国家为基本单位的共同体。这种碎片化带来的问题和引发的挑战之所以引人注目，是因为海洋是一个相互依存的有机整体，迫切需要采用更为整合的治理策略。但是，《公约》在一定意义上强化了主权国家对其毗邻海域的排他性管辖和利用，治理主体与治理手段单一与海洋问题超越国界之间的矛盾日益突显。正如习近平主席指出，“我们人类居住的这个蓝色星球，不是被海洋分割成了各个孤岛，而是被海洋连结成了命运共同体，各国人民安危与共。”排他性独享，以邻为壑，不能适应当今全球海洋治理发展的需要。应当积极探索建构一个更为包容的全球海洋治理模式。如何改革与完善《公约》，如何设立一个综合性的全球海洋治理协调机构——世界海洋组织，应对全球海洋治理面临的碎片化挑战，推动构建更加公正、合理和均衡的全球海洋治理体系，中国又可以作出哪些贡献，值得进一步研究和探索。

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  [9 w" @3 d1 h; e文章来源：原刊于《国际社会科学杂志（中文版）》2020年01期
作者：郑志华，上海交通大学日本研究中心副教授；宋小艺，华东政法大学国际法学院硕士