王琪等：全球海洋治理困境的应对路径

全球公共产品视角下的全球海洋治理困境说到底是供给问题, 正是由于全球海洋公共产品的供给严重不足, 才衍生和放大了后续的多种弊病, 由此凸显出增加供给对于应对全球海洋治理困境的关键作用。同时, 这些困境的危害具有国际性, 超越了主权国家的边界, 这决定了根本的应对之策在于国际社会的广泛合作, 共同承担起供给、监督和管理全球海洋公共产品的责任。结合全球海洋治理困境的表现及其形成原因, 国际社会应着重在以下四个层面积极作为。

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1 提升主权国家的供给意愿和能力

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应对全球海洋治理困境, 最为直接的措施当属持续增加全球海洋公共产品的供给量。毫无疑问, 在相当长的一段时期内, 主权国家将继续在这方面发挥着决定性的作用。无论是大国还是小国、沿海国还是内陆国, 都应当加入到供给全球海洋公共产品的国际行动中,提升自身的供给意愿和能力, 为消除全球海洋治理困境贡献出各自的力量。具体而言, 对于综合实力较强的传统海洋强国和新兴海洋大国来说, 应当主动承担起绝大部分的供给责任, 在资金、技术、器物等硬实力资源层面以及人才、组织、制度等软实力资源层面加大供给力度, 以其自身的积极行动来引导和带动其他国家的共同参与;对于数量广大的沿海发展中国家和岛国来说, 应当妥善处理好国内发展与国际公益的关系, 积极参与和配合海洋大国或国际组织发起的行动计划, 在力所能及的领域和程度内尽其所能;而对于内陆国来说, 即便其在地理空间上不直接与海洋发生联系, 也仍旧可以在应对气候变化、国际海洋法治建设、海洋环境保护等领域内做出重要贡献。

2 强化非国家行为体的供给作用

全球海洋公共产品的提供是一个一揽子计划,每一个治理主体都应参与其中。在主权国家之外,国际政府间组织、国际非政府组织、科研机构、学术团体、跨国企业、社区乃至公众等主体亦是全球海洋公共产品的重要供给者, 在很大程度上弥补着主权国家供给的不足。因此, 应根据这些主体的不同属性和比较优势, 引导它们发挥各具特色的供给能力, 构建起涵盖各主体的多元供给体系, 并与主权国家的供给行为相互补充、相互配合。在这些非国家行为体之中,国际非政府组织以其成员的广泛性、目标的非逐利性以及较强的独立性等优势, 在供给全球海洋公共产品方面发挥着更为明显的作用。例如, 在BBNJ养护与可持续利用协定谈判中, 共有6个国际非政府组织提交了协定草案建议, 并在技术问题上发挥了重要的专家作用;而由大自然保护协会创造性提出的“海洋保护与债务互换交易”, 不仅有助于减轻经济落后国家的债务负担, 更将直接推动相关国家建设海洋自然保护区, 呵护脆弱的海洋生态环境。另一个值得关注的方面是,由主权国家和非国家行为体共同组成的治理网络正在成为一种全新的全球海洋公共产品供给来源, 应当得到更大规模的推广与应用。简而言之, 国际社会应当全面看待每一类主体的多重属性, 强化各类主体的供给作用, 寻找和扩大各类主体在供给全球海洋公共产品方面的最大公约数。

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3 采取符合时代需求的供给策略

全球海洋治理困境的消除是一个漫长而复杂的过程, 不会一步到位, 理性的做法应当是在不同的时期内根据主客观条件的变化而采取有针对性的行动策略, 突出阶段特征, 适度有所侧重。在当前的时代背景和国际环境下, 可采取以点带面、由易渐难、海陆结合三种供给策略, 以提升全球海洋公共产品的供给效率, 并将全球海洋公共产品的分布失衡控制在合理的范围内。

以点带面:从区域性海洋公共产品切入, 以区域带动全球。一般而言, 供给全球范围内的海洋公共产品通常会涉及更多的主体和参与者, 协调与监督的难度也更大, 很容易产生集体行动的困境。针对这一问题, 不妨首先从区域性海洋公共产品切入, 即同一地理单元内的国家优先供给本地区的海洋公共产品, 在凝聚共识、建立信任和积累经验的基础上逐渐向全球海洋公共产品扩展。正如奥尔森所指出的, “集体行动的困境在大集团中不可避免, 但如果是在小集团里联合行动来提供公共产品, 那么由于在行为体之间可以进行有效监督, 从而更容易实现公共产品的供给。”事实上, 区域海洋公共产品与全球海洋公共产品之间并没有清晰、严格的界限, 如果实现了区域海洋公共产品的充分供给, 全球海洋治理困境也就将迎刃而解了。

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由易渐难:以易于达成供给合作的领域为突破口, 逐步向纵深方向延展。试图在所有的领域内同步供给足够的全球海洋公共产品是不现实的, 在未来的一段时期内, 首要的任务应当是以易于达成供给合作的领域为突破口, 重点加强海洋环境保护、海洋经济合作、海洋科技研发、海洋资源开发与渔业捕捞等低政治领域内的公共产品供给, 这些领域与政治因素的牵连相对较少, 且直接关系到各国的切身利益, 具有广泛的合作空间。而随着主客观条件的变化和供给能力的增强, 再逐步将供给的重点向海洋安全、海洋争端调解、打击海上犯罪、全球气候调控等纵深方向和高政治领域延展。

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海陆结合:统筹谋划海洋与陆地及其他治理领域内公共产品的供给。由于海洋独特的自然特性, 使得几乎所有其他治理领域的客体都可以在海洋上找到相对应的坐标。换句话说, 我们可以将海洋看作是一个巨大的“底座”, 在这个底座上, 可以放置诸如环境、安全、气候、经济、政治等多个“物品”, 而这每一个物品又同时自成一个系统。因此, 为了以更小的成本和更高的效率实现消除全球海洋治理困境的目标, 应当将全球海洋公共产品与相关的陆上公共产品及其他领域内公共产品的供给结合起来, 不可单纯将视线局限在海洋上, 就海论海。例如, 优良的海洋生态环境这一公共产品的供给, 固然需要直接的海上清污行动, 但更为重要的则是消除来自陆地的污染物, 而这离不开包括内陆国在内的陆地上的环境治理行动。海陆结合的供给策略不仅能够达到更为高效而持久的供给效果, 更为明显的一个优势则是, 这一策略将内陆国也涵盖在内, 为内陆国参与全球海洋治理、供给全球海洋公共产品提供了契合点。

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4 加强全球海洋公共产品使用过程的监督

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全球公共产品的供给大多数是以国际协议或制度巩固下来, 但在国际协议或制度形成以后, 如何促使各国贯彻、实施这些国际协议或制度, 并使之外化为全球公共产品供给主体的负责任的国际行为, 就需要进行全球公共产品供给的后续管理监督。在国际体系缺少权威性机构的无政府状态之下, 不断完善的公约、协定、声明等为全球海洋治理构建了具有约束力和权威性的法制保障, 界定了各行为体的义务和责任。也就是说,全球海洋公共产品的供给与使用需要利用国际规制来进行监督。在目前已有的涉海国际规制中, 绝大多数都是从微观的治理客体的角度来制定的, 尚未在宏观上、整体上构建起有关全球海洋公共产品的规则制度体系, 无法为全球海洋公共产品的正常运转提供坚实的制度保障。为解决这一问题, 国际社会应加快制定系统且权威的国际规制体系, 明确界定各方在全球海洋公共产品的资金来源、任务分配、获益方式、使用监管等方面的权利和义务, 并设计与之配套的激励和惩戒措施。此外, “软法”亦是国际规制的重要组成部分, 它是对以“国家同意”为基础的国际法的突破和创新。从实践效果来看, 软法机制不仅能吸引更多的参与方, 也能最大程度地得到他们的遵守。因而, 在制定公约、条约、制度等正式的硬法机制面临着“国家同意”门槛的情况下, 国家或国际组织利用软法文件建立合作关系是当前国际法上的流行现象, 可以将行动纲领、合作框架、操作规范等非正式规制作为与硬法相配合的补充内容。

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另一种行之有效的监督方式是充分发挥国际舆论的作用。随着国家软实力在国际竞争中扮演着越来越重要的角色, 主权国家在国际交往的过程中除了追求其自身的物质收益外, 也愈发关注国际声望、美誉度和话语权等非物质性的目标, 由此便强化了国际舆论的宣传与塑造作用。国际舆论以其来源的广泛性、内容的多元性及立场的相对客观性等特征, 也可以在监督主权国家的公共产品供给与使用方面大有可为。为此, 应赋予国际舆论以相对宽松、不受控制的外在环境, 保障其自由表达的权利, 丰富传播渠道, 并增强国家对国际舆论的回应性。当然, 宣传并不总是等同于事实, 国际舆论同样存在着过度夸大或肆意诋毁等有违于客观原则的现象, 这需要全球海洋治理的各个主体仔细辨别, 去伪存真。

文章来源：原刊于《太平洋学报》2019年01期

作者：王琪，中国海洋大学国际事务与公共管理学院院长、教授，中国海洋发展研究中心研究员；崔野，中国海洋大学法学院博士