【海洋观点】欧盟海上油气作业安全指令对我国预防海上重大溢油事故的启示

荆悦来 · 发表于海洋标准 2022-11-27 03:56:58

一、引言

　　自2010年“深海地平线”溢油事故发生后，欧盟展开了一系列调查，评估欧盟海域中海上[1]油气开采区的安全。在海上油气作业安全领域，欧盟当时的监管框架尚不统一，存在碎片化的特征。在认识到这一点以后，欧盟颁布了《海上油气作业安全指令》(以下简称“《安全指令》”)。[2]该指令全面规定了欧盟各国海上油气作业应遵守的规则，旨在“确立预防重大事故的最低要求”，[3]并“限制该类事故产生的影响”。[4]该指令制定了全球最严格的海上油气作业安全标准，规定了作业者(所有者)、欧盟成员国和欧盟委员会的义务。[5]该指令建立的安全制度适用于欧盟海域的所有油气设施，但其效果还有待实践检验。

　　在我国，海上重大漏油事故，如2011年的渤海湾漏油事故，[6]给人类生命健康、附近的海洋生态和地方经济带来了巨大危害。与欧盟颁布《安全指令》之前一样，我国有关海上油气作业安全的法律与政策也是比较分散的，没有形成系统。为减少发生重大事故的风险，提高海上作业的安全水平，我国也开始进行海上油气作业立法改革，提升海上溢油事故的预防能力。了解欧盟《安全指令》的运作模式，从中吸取经验和教训，将对我国大有裨益，而且法学学者、决策者和公众也应该对此感兴趣。因此，本文将探讨我国在预防海上事故方面所存在的监管不足，详细分析可以从欧盟《安全指令》中吸取哪些经验和教训，来弥补这方面的不足。

　　本文将比较欧盟《安全指令》和我国相关的法律法规在预防海上重大事故方面的异同，并通过比较，找出可供中国参考和借鉴的法律解决方案。《安全指令》中的环境法原则，不仅对设置海上油气作业安全水平及争取达到这一水平至关重要，而且也对设置作业者必须满足的最低安全标准的监管范围至关重要。有鉴于此，本文第二部分将介绍欧盟《安全指令》的发展历程，探讨其环境法原则，以及作业者应达到的最低安全要求。第三部分将先介绍我国有关海上油气作业安全的法律和政策，接着探讨这些法律政策中的环境法原则，并具体分析部分条款中所规定的作业者义务。第四部分从法律框架、环境法原则的应用以及作业者的义务等三个方面出发，比较了我国相关的海上油气作业安全法规与欧盟《安全指令》之间的差距。文章最后一部分得出结论，认为我国应统一并加强其法律框架，为海上油气作业制定更高的安全标准。鉴于海上油气作业涉及到的安全和环境风险，本文认为，在预防海上重大事故时，我国应严格遵守预警原则。与此同时，我国的海上安全立法还应依据预防原则，制定更详细、更严格的措施，特别是必须要求作业者评估重大事故的危险，并确保溢油应急反应的有效性。

　二、欧盟预防重大海上溢油事故的举措：《安全指令》

　　(一)背景情况

　　在欧洲，90%以上的石油，以及60%以上的天然气都来自海上。在欧洲水域中从事勘探开采作业的海上设施超过1000座。[7]海上作业规模大，蕴含着巨大的风险，具体表现为自20世纪80年代以来发生的一系列重大事故，如挪威“亚历山大·基尔兰”号半潜式平台沉没事故、英国北海“派珀·阿尔法”平台爆炸事故。[8]这些事故促使相关国家或组织作出改革，设计更安全的海上设施，这在一定程度上降低了欧盟范围内海上作业的相关风险。然而，在过去10年中，2010年“深海地平线”[9]等事故的发生表明，海上事故仍然会带来灾难性的后果。根据欧盟委员会的一份报告可知，这类事故在欧盟发生的风险很高。[10]因此，欧盟领导层希望进一步降低海上油气作业发生重大事故的风险。

　　“深海地平线”事故发生后，欧盟委员会随即组织调查，并发布了一份题为“海上油气活动面临的安全挑战”的报告。[11]该报告审查了有关海上油气活动的监管框架，指出欧盟的海上油气活动“在一定程度上是由多元化的健康、安全和环境制度调整”。[12]报告认为，这种分散的制度可能无法为海上作业提供高安全标准。为进一步提高海上作业的安全水平，以及提升预防事故和事故发生后作出响应的能力，报告认为急需采取后续行动。[13]

　　调查结束后，欧盟委员会还进一步开展了调研、分析和咨询，[14]并于2011年10月生成了一份工作文件《影响评估》。根据该文件，欧盟的举措应遵守下述2个总体目标：一是预防重大事故的发生，二是在事故发生后，能够有效地处理重大紧急事件。[15]根据这2个目标，该文件还评估了其他的政策选择，包括实施这些政策所需要的相关费用，以及这些政策预期能在多大程度上减少海上重大事故发生的风险。[16]该工作文件还包含欧盟委员会所做的一项研究，该研究揭示了海上油气业中发生井喷及其他重大事故的频率和损失。[17]

　　基于《影响评估》，欧盟委员会通过了设立关于海上油气作业安全规章的提案。这引起了英国等欧盟成员国的担忧，因为这些国家本身就已具有较完备的安全制度，而规章则不需要转化为国内法就能直接产生法律效力，因此，这些国家更希望欧盟颁布一个措词更合适的指令，尽可能小地干扰其国内法。[18]有鉴于此，2012年举办了2场同行评审会议，分析该规章在技术上的可行性。在会上，来自欧盟委员会、行业协会和非政府组织的利益相关者，根据官方评估报告与其他研究报告的不同成果，就海上事故的风险和损失进行了交流。[19]考虑到各方的不同意见，欧盟委员会决定将规章的立法形式改为欧盟指令，这样成员国就可以自行决定如何执行指令。[20]

　　(二)《安全指令》的框架结构

　　2013年6月10日，欧盟理事会通过了《安全指令》，该指令于同年7月18日生效。《安全指令》的目标在于：(1)减少涉及海上油气作业的重大事故发生，以及限制事故产生的影响，(2)在发生事故的情况下，完善事故响应机制。[21]依据这一目标，《安全指令》特别设定了“预防海上重大油气作业事故以及限制该类事故影响的最低要求”。[22]该指令符合欧盟的海洋政策与法律，如《综合海事政策》[23]和《海洋战略框架指令》，[24]并扩大了这些政策和法律的调整范围，使其涵盖了这类事故对海洋区域造成污染的风险。

　　《安全指令》的实质内容包含7章(第二章至第八章)，其不影响欧盟其他法案中的规定，[25]特别是工作安全与健康方面的法案。第二章确立了海上油气作业风险管理的一般原则。该章还对许可证发放、责任、公众参与、主管机构安排等方面做出了规定。第三章规定了作业者和所有者应提交的文件。第四章详细规定了有关文件方面的2项义务，并强调了作业者、所有者和相关机构在预防重大事故方面的合规与保密规则。[26]第五章规定了信息透明与信息分享方面的规则。第六章涉及欧盟成员国之间的合作。第七章确定了内外部应急方案的要求，以及重大事故的应急响应。最后，第八章总结出应急准备方面的规则，以及重大事故带来的跨境影响响应规则。考虑到欧盟成员国仍处在将上述章节中规定的义务转化为国内法的阶段，[27]本文仅分析目前状态下的《安全指令》，暂不讨论指令在成员国的实施情况。

　　(三)环境法原则的适用

　　作为二级立法，《安全指令》必须体现《欧盟运作条约》中列出的环境法原则。[28]《欧盟运作条约》第191条“确立了维护、保护和改善环境质量，以及谨慎而合理地利用自然资源的目标。其设置了一项义务，要求欧盟所有的行动均应着眼于高水平的保护，即以下列原则为基础：预警原则、应采取预防性行动的原则、环境破坏应在源头上优先纠正的原则，以及污染者付费的原则。”[29]上述文字表明，《安全指令》建立在四大环境法原则的基础上，即预警、预防、在源头上纠正和污染者付费原则，这4个原则一起构成了欧盟成员国和作业者具体义务的基础。[30]

　　1.预警原则

　　预警原则是欧盟及国际环境法律与政策的核心原则。[31]预警原则要求在早期就对环境损害风险采取措施，即使科学证据尚无法完全证明这种风险与实际活动存在因果关系，甚至无法证明风险本身是否存在。[32]预警原则要求各国采取“具有成本效益的措施，预防环境退化”，[33]《安全指令》中的许可流程解释并实践了这一要求。[34]具体而言，许可证发放机构在评估申请单位的技术和财务能力时，应考虑海上作业风险和危害，包括海洋环境退化造成的代价。[35]这与1994年油气开发指令的要求相比，[36]已发生了重大变化，因为1994年的许可流程并未考虑环境因素。

　　值得注意的是，预警原则在《安全指令》中的适用稍显薄弱。《安全指令》要求基于风险管理展开海上作业，目的在于将“重大事故给人类、环境和海上作业设施带来的剩余风险”控制在可接受的水平内。[37]然而，《安全指令》却未指明，在评估行动的适当性时，到底怎样才算“可接受的”[38]水平，[39]这一点似乎也与预警原则不一致。导致存在不一致的原因可能是因为，产业安全是指识别、评估以及管理与生产经营有关的风险和危险的承诺，而不是提出一系列的不确定性。[40]尽管未完全“整合预警原则”，也未协调“欧盟法律中有关环境影响评估的规则”，《安全指令》基本上还是与欧盟委员会2000年发布的《委员会关于预警原则的公报》保持了一致。[41]

　　2.预防原则和在源头纠正的原则

　　预防原则是欧盟环境法律和政策中采用的主要方法，该原则也允许在早期采取保护环境的行动，但与预警原则不同的是，预防原则仅针对确定存在的环境危害或风险。预防原则不赞同使用末端治理技术来预防环境损害，[42]因此，该原则与另一项原则紧密相关，即在源头上纠正的原则。在源头上纠正的原则偏向于使用严格的排放标准，而非环境质量标准。[43]因《安全指令》中未明确运用这一原则，所以在此不详述。

　　从《安全指令》在海上油气作业风险管理中采用的一般做法可知，《安全指令》主要依据的是预防原则。[44]依照该指令，作业者必须“采取一切合适的措施，预防重大事故”，并“限制事故对人类健康和环境造成的影响”，[45]这一点与《安全指令》的总体目标(即预防海上重大油气作业事故的发生，并限制事故造成的影响)是一致的。[46]在这方面，预防原则尤其是运用在准备和开展海上作业的阶段。此外，该原则还要求作业者采取最低的安全标准，并向主管机构提交一系列文件。

　　3.污染者付费原则

　　污染者付费原则是国际社会普遍认可的一条原则。该原则要求污染者，而非整个社会来承担环境保护措施的费用。[47]从广义上说，这些费用不仅包含采取预防和控制污染措施产生的费用，也包含了一定的责任。一方面，责任制度激励潜在的污染者采取措施，开展将污染风险最小化的实践，另一方面，这一制度又为污染受害者获得相关赔偿提供保障。

　　要了解污染者付费原则在《安全指令》中的适用情况，应首先分析海上事故的责任和影响。《安全指令》协调了海上事故责任的2个方面。[48]首先，该指令规定，被许可方应具有负担海上作业产生的损害的技术和财务能力，[49]包括国内法中规定的经济损害。[50]成员国应相应地“督促运用可持续性的财务文书，以及作出其他安排，以协助许可证申请方证实自身的财务能力。”[51]其次，《安全指令》规定，被许可方具有预防和整治环境损害的财务责任。[52]《安全指令》第38条拓展了《环境责任指令》[53]的规制范围，将其延伸至欧盟成员国的大陆架，要求海上油气作业被许可方对其作业产生的环境损害负严格责任。[54]

　　(三)作业者的最低安全标准

　　基于上述环境法原则，《安全指令》确立了海上油气作业风险管理的一般原则，[55]其中主要涉及作业者应承担的法律义务。依据该等一般原则，为实施最低安全标准，《安全指令》不仅向海上作业者提出了相关要求，也对成员国及主管机构提出了要求。首先，成员国有责任将《安全指令》转化为国内法，确保本国的海上油气活动符合所有相关的欧盟安全与环境立法。其次，为避免潜在的或觉察到的利益冲突，成员国应确保《安全指令》中的监管职责[56]由一个独立的主管机构负责，该机构必须独立于负责海洋资源经济开发和海上油气作业审批的职能部门。[57]最后，作业者和所有者应编制一系列的安全文件，报主管部门审批。

　　首先，海上作业者和所有者具有制定企业重大事故预防政策的义务，其目的在于始终为海上作业提供高水平的保护。作业者必须确立“控制重大事故风险的总体目标和安排”，并明确“在企业层面实现总体目标、实施上述安排的方法”。[58]《安全指令》还列出了企业重大事故预防政策，以及作业者和所有者必须提交的其他文件中应包含的一系列安全要点。[59]因此，对于重大事故风险控制，以及“风险控制的持续改善”，作业者和所有者负主要责任。[60]

　　其次，《安全指令》促进了安全与环境管理制度的一体化，这两方面在过去互为个体。[61]阐述安全和环境管理制度的文件必须包含下述内容：(1)控制重大危险的机构设置，(2)依据相关的法律规定编制和提交文件的安排情况，(3)检验方案。[62]安全和环境管理制度连同企业重大事故预防政策一起，构成了海上重大事故的预防机制。

　　第三，作业者或所有者必须编制生产设施或非生产设施的重大危险报告。这是一份重要的文件，必须在开展海上作业前完成编制，具体内容应包含风险评估和应急预案。重大危险报告旨在发现所有的重大危险，评估其发生的可能性和后果。[63]

　　第四，编制内部应急预案也是作业者必须履行的一项义务。内部应急预案必须考虑所有相关的方面，比如重大风险和危险，操作技术细节问题，以及当地环境状况。[64]“在发生任何重大事故，或存在发生重大事故紧迫风险的情况下”，该预案必须“立即启动”，且必须“与外部应急预案保持一致”。[65]此外，预案中还必须包含对溢油响应效果进行评估的内容。[66]

　　最后，《安全指令》要求，有关危险的主报告，还必须对检验方案进行阐述，包括“独立检验单位的遴选，能确保安全和环境关键因素以及方案中提及的任何设备处于良好状态的检验方法。”[67]作业者应确立独立检验方案，其中至少包含有关设施、油井作业通知和重大变动方面的内容。[68]

三、我国对海上重大溢油事故的防范

　　(一)我国海上油气作业安全形势

　　我国从上世纪60年代开始发展海洋油气产业。海上油气开发活动具有“高投资、高技术和高风险”的特征。[69]随着世界范围内海上重大作业事故的相继出现，特别是2010年墨西哥湾发生的“深海地平线”事故，我国也像欧盟一样，意识到“风险确确实实存在”，[70]而且海上重大事故带来的影响是灾难性的。2011年中国渤海湾漏油事故就证实了这一点。[71]渤海湾事故造成了巨大的经济损失和环境损害，所幸的是，没有像欧洲20世纪80年代“亚历山大·基尔兰”事故和“派珀·阿尔法”事故那样造成人员伤亡。

　　“深海地平线”事故发生以后，我国的海上油气公司严查海上油气作业安全，检查结果表明，我国海洋油气开采近年来呈现快速增长态势，这无疑大大地增加了海洋油气开采面临的风险。[72]造成风险增加的因素主要有：设备老化，开采靠近生态敏感区，人员素质和技术参差不齐，以及相关方的应急响应能力不足。[73]此外，随着进一步向深水区域开发，要求采用的深海技术就更复杂，而且发生重大事故的风险就越大。

　　我国的油气生产中，超过22.9%的石油和29%的天然气来自海洋，[74]而且随着海上油气勘探开发效率的提高，这一比重还会继续提升。[75]国内的海上油气开发区域主要为渤海、黄海、东海和南海，目前在我国领海内工作的生产平台总数达200座以上。[76]由于我国70%的海洋油气储量为重油，又蕴藏于深海区域，[77]因此，开发深海油气资源是我国政府增加石油产量的新策略。[78]深海环境复杂，具有很大的不确定性；与浅海区域相比，在深海作业的风险更大，面临的安全挑战也就更大。

　　在我国，油气等自然资源归国家所有。[79]传统油气勘探开发权主要授予有资质的国有企业，[80]并由他们与外企合作开发。根据《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，[81]我国对外合作开采海洋石油资源的业务，统一由中国海洋石油总公司(以下简称“中海油”)全面负责，该公司享有在对外合作海区内进行石油勘探、开发、生产和销售的专营权。[82]从长远来看，我国的海上油气产业会采取合作开发与自主开发2种方式。[83]与合作开发相比，自主开发对国有企业提出了更高的安全要求，具体涉及许可审批、风险管理、员工培训[84]以及深海油气田的开发技术等。[85]上述任何一个方面都可能导致海上事故的发生，造成人员伤亡、经济损失和环境损害。

　　(二)我国海上油气作业安全法律和政策

　　欧盟《安全指令》综合处理了海上油气作业涉及的方方面面，与此不同的是，对海上油气作业的监管，我国目前主要是通过一系列有关油气开发、安全和海洋环境的法律法规进行。总体而言，我国的《安全生产法》[86]和《环境保护法》[87]在我国的安全与环境法律体系中起重要作用。在安全生产方面，依据《安全生产法》及其他法律、行政法规和标准，我国颁布了《海洋石油安全生产规定》[88]及《海洋石油安全管理细则》，[89]为实际作业者设定了具体的安全标准。在环境保护方面，《环境保护法》规定：

　　国务院和沿海地方各级人民政府应当加强对海洋环境的保护。向海洋排放污染物、倾倒废弃物，进行海岸工程和海洋工程建设，应当符合法律法规规定和有关标准，防止和减少对海洋环境的污染损害。[90]

　　我国还依据《环境保护法》颁布了《海洋环境保护法》，[91]专门为海洋环境保护的各个方面制定了基本规则。《海洋环境保护法》中专设一章，详述防治海洋工程建设项目对海洋环境造成污染损害的总则。为实施该法，国家海洋局还制定了《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》(以下简称“《条例》”)，[92]详细规定了作业者在预防海上石油开发活动污染方面的义务。[93]根据《海洋环境保护法》的规定，在开展海上作业前，作业者必须编制海洋环境影响报告书和溢油应急计划，并报主管部门审批。海上油气作业者应提交的文件要求可见于《条例》、《海洋石油安全生产规定》及《海洋石油安全管理细则》。这些法律法规一起构成了我国海上油气作业安全的基本法律框架。

　　2015年，我国发布了国民经济和社会发展第十三个五年规划。[94]“十三五规划”详细规定了应采取的政策，以提升海洋油气生产，加大海洋环境保护力度，增强海岸经济防范污染的能力，完善海上突发事故应急机制。[95]这些新政策表明，我国的油气开发产业继续从陆上转向海上区域，并正朝着提高海上作业安全水平的方向进行改革。

　　然而，目前我国有关海上油气作业安全及环境保护的立法还比较分散。与此同时，主管机构涉及多个部门，如国家海洋局、环境保护部、交通部和农业部，这些部门之间的职权存在重叠交叉的情况，容易造成部门沟通协作效率低下。为精简整合国务院各部委，国务院在2018年第十三届全国人民代表大会上进行了机构改革，组建了自然资源部、生态环境部和应急管理部，分别负责开发、环境保护和海上作业安全事宜。机构改革以后，各个主管机构的职责更为明确，能够更有效地运转和合作。

　　(三)环境法原则的适用

　　与欧盟的环境法律与政策相比，我国的环境立法起步较晚，大概始于1979年，这是因为我国的工业化与城市化进程在1979年左右明显加快，随之而来的环境污染及相关事故也相应地增加。我国在确立环境法律制度的过程中，起初，相关的法律法规中没有明确的环境法原则，[96]后来才逐渐意识到预警、预防、公众参与和污染者付费等原则在环境立法中的重要性。2014年，《环境保护法》中直接确立了主要的环境法原则，明确指出“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”。[97]基于上述规定，下文将对我国海上油气作业安全方面的法律和政策适用环境法原则的情况进行分析。

　　首先，“保护优先”是指遇到具有科学不确定性的环境风险时，应以保护环境而非经济发展为优先的原则。[98]中国学者认为，尽管“保护优先”原则的内涵和外延尚不明确，该条原则的学理表述应为预警原则。[99]我国的环境法律和政策中已隐含了预警原则，例如，国务院正在修订《条例》，并考虑要求在海洋环境影响报告书中必须包含风险分析的内容。[100]风险分析属于一种传统的成本效益分析，通常与预警或反预警原则有关。[101]《“十三五”规划纲要》确立了我国海洋环境保护的总体目标，明确提出“加强海洋气候变化研究，提高海洋灾害监测、风险评估和防灾减灾能力，加强海上救灾战略预置，提升海上突发环境事故应急能力。”[102]这一总体目标表明，要预防海上突发事故的发生，必须考虑安全和环境风险。这就要求相关法律法规进一步明确和实施预警原则。

　　其次，“预防为主、综合治理”被广泛理解为一项统一的环境法原则，其在学理上的表述就是预防原则，要求对经济活动所产生的危害事先采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此可能带来的环境损害。[103]如欧盟《安全指令》一样，我国有关海上作业安全的法律和政策非常注重预防原则。总体而言，我国的海上作业安全立法不仅旨在预防海上事故，确保从业人员的生命和财产安全，[104]而且旨在减少海上作业给海洋环境带来的污染。[105]依据这一总体目标，预防原则特别应用在建造海上设施的阶段，一般要求作业者申请许可证，并编制海洋环境影响报告书和溢油应急计划，报主管部门审批。

　　第三，“公众参与”在学理上的表达就是公众参与原则。我国2014年的《环境保护法》也引入了这条重要的环境法原则。在过去，我国所谓的“公众参与”是让公众配合和支持政府行动的一种方法，现逐渐转变为“公众在公共决策过程中的知情权、表达权和发言权，与此同时，给政府设定一系列义务，确保公众能获取信息，参与决策，并获得司法赔偿。”[106]目前，我国海上安全法律法规也一定程度上适用了“公众参与原则”。依据2016年公布的《条例(修订草案)》，海洋环境影响报告书应包含有关公众参与的内容。[107]抓勘探开发者在编制海上建设项目环境影响报告书时，必须充分征求公众和利害关系人的意见。[108]主管部门在审查环境影响报告书时，应通过公开征求意见、听证会等形式，进一步听取意见。[109]上述情况表明，在我国，公众参与的范围及程度正稳步增长，并可能为我国海上作业安全法律和政策的统一和发展作出贡献。

　　最后，“损害担责”表明我国承认“污染者付费原则”，其中的“责”在我国主要指环境责任。在我国的法律体系中，“环境责任”是个统称，具体包含3种类型的责任：民事责任、行政责任和刑事责任。[110]海上作业安全责任规则主要是通过《条例》确立的。首先，作业者应“具有有关污染损害民事责任保险或其他财务保证”。[111]其次，主管机构可以代表国家，向损害海洋生态、给环境和经济造成重大损失的作业者提出损害赔偿要求。[112]此外，对于违反环境标准的企业或个人，还可予以警告或罚款等行政处分。《条例》还依据情节轻重规定了具体的罚款金额。[113]

　　(四)作业者在我国的法律义务

　　《海洋石油安全生产规定》及《海洋石油安全管理细则》规定了总体目标，即“为加强海洋石油安全管理工作，保障从业人员生命和财产安全，防止和减少海洋石油生产安全事故”。[114]依据上述总体目标，作业者是海洋石油安全生产的责任主体。[115]在这一点上，我国法律法规与欧盟《安全指令》十分相似。[116]具体而言，作业者承担下述义务。

　　企业或作业者在海上建设项目开工前，必须编制海洋环境影响报告书，报主管机构核准。[117]主管机构应组织审批，并明确作出同意与否的批示。[118]作业者提交的材料中必须包含下述内容：海上建设项目的名称、地理位置、周围海域的环境、涉及的废弃物及其可能产生的影响。[119]自2016年起，国务院开始计划修订《条例》。《条例(修订草案)》建议在海洋环境影响报告书中加入溢油风险分析的内容。[120]报告书应基于风险分析，提出减少风险的措施和应急响应预案。此外，报告书还应包含公众参与的相关内容。[121]

　　依据《条例(修订草案)》，作业者应落实海洋环境影响报告书中确定的风险防范措施，在开展海上油气勘探开发作业的同时，应编制溢油应急计划，报主管部门备案。[122]溢油应急计划应包含以下内容：(1)项目周边海域的基本情况，(2)溢油事故风险分析及风险防范措施，(3)溢油事故应急能力建设方案。[123]负责核准海洋环境影响报告书及溢油应急计划的主管机构是环境保护部、国家海洋局及其派出机构。2018年国务院机构改革后，主管机构变更为生态环境部和应急管理部。主管机构负责评估和监督海上油气作业安全法律法规的实施。

　　我国的《海洋石油安全生产规定》确立了一项发证检验制度，要求对海洋石油生产设施的设计、建造、安装以及生产的全过程进行检验，[124]尽管其并未强调检验单位的独立性。鉴于海上油气开发业的高风险特征，作业者寻求独立检验的需求越来越高，经过独立检验，作业者可以获得安全保障，还可以获得如何提高安全的综合建议。[125]目前，我国国有检测单位占据了一半以上的市场份额，检测行业的整体市场化程度不高。[126]

　　除法律和行政法规外，海上油气作业者还必须遵守我国制定的相关国家标准和行业标准。[127]《石油行业安全生产标准化》[128]作为一套国家标准，为海上油气作业者规定了具体的义务，符合《海洋石油安全生产规定》及《海洋石油安全管理细则》中的相关规定。《石油行业安全生产标准化》特别要求进行风险评估，目的在于督促作业者识别出重大的危害因素，并采取有效的措施控制风险。[129]尽管如此，在此需要说明的是，《石油行业安全生产标准化》的法律约束力不及海上油气作业安全的法律法规。

四、欧盟《安全指令》对我国提高海上油气作业安全水平的启示

　　在我国，海上油气勘探开发作业属于高风险活动。由于海上钻井设施的独特性和复杂性，海上作业引发的溢油事故与源自海洋船舶的漏油事故不同，[130]0前者会给海洋环境带来无法估量的污染。欧盟的《安全指令》属于比较成熟的海上油气作业安全监管体制，因此，有必要将我国的相关法律体系与欧盟的《安全指令》进行比较。在比较我国的安全和环境法与欧盟的《安全指令》后发现，在预防海上事故监管体制方面，我国存在的差距主要包括：相关的监管法律零散、不充分，没有适用预警原则，针对海上油气作业者的安全标准有限。这些差距可能会使我国的法律法规无法识别海上事故高风险，也无法发挥法律措施对预防海上作业重大事故的最大效果。基于上述差距，下文将具体讨论我国可以从欧盟《安全指令》吸取哪些经验。

　　(一)通过比较双方法律框架获得的经验

　　《安全指令》统一了欧盟有关海上油气作业安全的法律法规，形成了一个相对独立的法律框架。在不影响欧盟相关法律的情况下，《安全指令》确立了一套综合规则，涉及许可证发放、环境保护、应急反应、责任等各方面的问题。[131]相较于《安全指令》的整体性，我国有关海上油气作业安全的立法目前却显得有些分散，且由不同的部门负责实施，而这些部门之间存在沟通不畅的情况。我国的《安全生产法》、《环境保护法》和《海洋环境保护法》规定了海上油气作业安全与环境保护的基本规则。依据这些基本法律，《条例》和《海洋石油安全生产规定》等行政法规，在确定海上油气作业安全和环境标准方面起到了关键作用。海上油气勘探开发作业涉及方方面面，而不同方面的规定分散在不同的法律法规中，因此，安全和环境标准会存在重叠问题，在执行过程中，也难免会出现协调方面的问题。

　　我国海上油气作业安全法律框架存在碎片化和不足的问题，这可能与该领域法律法规的目标不统一有关。我国立法确立了预防和减少海上油气作业造成事故的目标，但并未特别针对重大事故，而只是笼统地泛指一般的海上溢油事故。相反，欧盟的《安全指令》强调重大事故，而非作业污染，因此，其预防海上重大事故的能力，似乎比我国的相关法律法规更强。这就意味着，我国的法律体系中急需引入防范重大事故风险的机制。面对海上油气勘探开发作业快速发展的态势，我国有必要统一所有相关的法律法规，确立一个综合性的法律体系，为海上作业制定高水平的安全标准。在启动我国海上油气作业法律框架改革之前，第一步可以是像欧盟一样，先对海上油气作业的影响进行评估。

　　(二)通过比较双方适用环境法原则的情况获得的经验

　　欧盟的《安全指令》是依据《欧盟运作条约》第191条中的环境法原则制定的，其将预警、预防、在源头纠正和污染者付费原则细化为欧盟成员国、作业者和主管机构的具体义务。相反，我国的海上油气作业安全法律法规并未明确环境法原则。这是因为2014年修订《环境保护法》之前，尽管我国的环境法律法规中已经渗透了预防原则和污染者付费原则，但并没有严格确立环境法原则。[132]我国《环境保护法》第5条中的原则，与欧盟版的预警、预防、公众参与及污染者付费原则十分相似。然而，在中国，这些原则仍需进一步细化，为确保环境法律和政策的一致性，相关规定也需要进行相应的调整。也就是说，我国的海上油气作业安全法律法规也需要融合环境法原则。

　　欧盟的《安全指令》和我国的海上油气作业安全立法都严重依赖预防原则，因此两者都主要针对油气作业中已知的危险，如密闭空间、油气泄漏和火灾。然而，《安全指令》也要求作业者采取适当的措施，控制重大事故给人类健康和环境带来的未知风险，这一点与预警原则是一致的。尽管预警原则只是微弱地体现在《安全指令》中，但却可以在欧盟立法中找到法律基础，而且无论如何，其在《安全指令》中的适用程度，还是要比在我国海上油气作业安全立法中的适用程度高。由于环境法原则近期才明确写入我国的《环境保护法》，我国正处于将预警原则融入我国环境法律体系的过渡期，以便有效地识别和消减环境风险。预警原则不是仅关注预防和补偿确定的风险和危害，其侧重的是缺乏科学确定性的风险。因此，将预警原则转化为具体的条文，将可以提高我国海上油气作业的安全水平。

　　(三)通过比较双方规定的作业者法律义务获得的经验

　　为预防海上作业事故的发生，欧盟《安全指令》和我国的海上油气作业安全立法都为作业者规定了一般义务。根据其旨在将海上重大事故风险最小化的目标，《安全指令》要求作业者在勘探开发时必须达到最低的安全标准，与此同时，采取一切恰当的措施，限制重大事故对人类健康和环境造成的影响。[133]然而，对于防范海上作业中可能发生的溢油事故，我国相关法律法规却没有基于风险设立目标。作业者需要在油气勘探开发的各个阶段最大程度地消减风险，但我国立法并没有这方面的详细规则，因此，相较于《安全指令》，作业者在我国立法下承担的责任更少。我国海上油气作业安全标准的局限性，部分原因可能在于我国的海上油气业是由国有企业中海油全面负责的，尚未市场化。中海油通常与外企合作开采油气资源，但不与外国作业者承担同等责任。[134]

　　具体而言，我国的海上油气作业安全标准，要求作业者事先编制海洋环境影响报告书和应急响应计划，编制时间是在海上设施建设项目开工之前，而不是《安全指令》规定的在开展海上作业之前。实际上，上述报告书和应急计划属于海上建设工程环境影响评估的组成部分，其中多为海上设施的一般资料，对海上油气作业者提出的具体要求则少得多。相反，欧盟《安全指令》关注海上油气作业的全过程，对作业者必须提交的文件作出了详细规定。《安全指令》特别制定了安全和环境管理体系，以便作业者评估和管理安全和环境风险，确保海上油气作业维持一个较高的安全水平。

　　综上可知，在我国，仅要求在海洋环境影响报告书中加入溢油风险分析的内容是不够的。我国海上油气作业的开展必须以系统的风险管理为基础。想在相关法律法规中作出建立风险管理体制的要求，我国第一步要做的就是开放市场、改革国企，促进海上油气产业的竞争，激励作业者降低海上作业风险。为提供作业者履行自身法律义务的证据，并确保相关企业或个人始终遵守海上作业安全标准，我国立法还需制定独立的检验制度。

　　五、结语

　　伴随着我国海洋油气业的快速发展，给环境带来的风险也快速增长，国家多年来一直在研究制定有关海上油气作业的法律和政策。为预防海上作业引发溢油事故，我国颁布了一系列法律法规，涉及许可证发放、环境保护、应急反应、从业人员安全和责任分配等方面。我国立法为海上油气作业安全提供了基本的法律框架，但相关规定比较零散，如同《安全指令》颁布之前的欧盟法律一样。《安全指令》统一并加强了监管欧盟水域范围内油气作业安全的法律框架，并旨在促进欧盟范围外的海上油气作业最佳实践，[135]将来还可以进一步提高全球范围内的海上油气作业安全水平。尽管“只有在过渡期结束后，才能清楚真正的效果如何”，[136]但就目前来说，《安全指令》为我国进一步提高海上油气作业安全水平提供了示范。

　　环境法原则是作业者义务的基础，欧盟《安全指令》中已明确提出并运用了环境法原则。相比较而言，我国2014年修订的《环境保护法》虽然确定了环境法原则，但我国有关海上油气作业安全的立法却没有全面贯彻这些原则。特别是，我国几乎没有适用预警原则来预防海洋油气作业可能产生的重大事故，防范相关风险。尽管《条例(修订草案)》将溢油风险分析并入了海洋环境影响报告书，但总体而言，我国缺乏像欧盟《安全指令》那样综合考虑各种安全和环境风险，并将环境影响纳入重大事故风险评估的统一体系。此外，欧盟《安全指令》和我国的相关法律法规，都基于预防原则为作业者设置了法律义务，但通过比较可知，我国的相关法律法规没有特别针对重大事故，为作业者设置的义务也不如欧盟的严格。

　　总的来说，在统一和加强我国海上油气作业安全法律框架的同时，监管海上油气作业的规则应为作业者制定更高的安全标准。从长远来看，制定一项像欧盟《安全指令》那样的综合性法律，将是我国处理海上油气作业安全的各个方面，避免在实施的过程中因部门职能交叉而效率低下的有效方式。环境法原则是作业者承担相关义务的基础，我国的相关法律法规应进一步适用环境法原则。相关立法应进行适当的调整，使相关规定与环境法原则更为一致，尤其是预警原则。为全面实施预警原则，我国的海上油气作业安全立法应将风险评估也规定为作业者的法律义务，[137]由此能够涵盖贯穿油气设施生命周期的安全与环境因素。为进一步实施预防原则，防范海上作业重大事故的发生，作业者应识别出所有重大危险，评估他们发生的可能性和影响。对中国而言，这意味着急需要求作业者进行重大事故风险评估，而不是仅关注建造新的海上油气设施的环境影响评估。在海上油气作业方面，也应该为作业者规定更严格的标准，例如制定预防政策、确立安全和环境管理体系、评估应急响应计划。依据欧盟的经验做出这类修订，可以提高我国有关海上油气作业的立法质量，使我国珍贵的沿海水域得到应有的保护。

文章来源：中国海洋法学评论

【海洋观点】欧盟海上油气作业安全指令对我国预防海上重大溢油事故的启示

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