葛红亮：新兴国家参与海洋安全治理的环境、观念与制度偏好

新兴国家在“海洋世纪”的影响下，海洋意识日渐浓厚，并逐渐成长为全球海洋安全治理中的重要角色。在参与全球海洋安全治理中，新兴国家相比传统海洋国家，对制度有着明显的偏好，在积极进行制度设计、分享与扩散的同时，还在实践中注重海洋治理制度设计、海上力量发展与海洋外交的平衡、同步开展。然而，新兴国家在全球海洋安全治理实践依旧面临传统海洋安全治理体系的影响，进而还不能满足地区与全球层面海洋安全治理的需要。
4 w0 b6 Z; M2 {6 V/ ~* q一、新兴国家参与海洋安全治理的环境与观念
海洋日益成为国家之间对话与发展纽带，国家的生存、发展与交往日益离不开海洋。与“海洋世纪”相同步，新兴国家在参与全球化发展的过程中日益兴起为全球经济发展与全球治理的重要力量。新兴国家在参与全球海洋安全治理中承担着日益重要的角色，而这一角色的根源在于这些国家面临的全球海洋政治环境及在这一环境影响下形成的海洋安全治理观念。
新兴国家参与海洋安全治理是史无前例的，而其参与海洋安全治理面临的全球海洋政治环境也是前所未有的。以往，全球海洋国际政治最大的特点是传统海上列强间围绕海洋要道控制、海上力量角逐与海洋霸权竞争及海外殖民地争夺。与以往不同，当今全球海洋国际政治，随着全球化的发展及广大新兴国家的兴起，有了新的时代内涵。这恰恰构成了新兴发展中国家参与全球国际政治博弈与海洋安全治理的大环境。
4 q) [" d: i% t6 p“海洋世纪”最首要的特征便是海洋重要性的凸显。海洋重要性的凸显集中彰显在两个层面：一是海洋成为国家生存与发展的需要，二是海洋是国家间往来与联系的纽带。受此影响，海洋正在成为国际战略竞争的新高地。特别是21世纪以来，随着新兴经济体崛起步伐加快，海洋成为包括中国在内的世界主要大国关注的焦点。与此同时，随着陆地资源开发趋紧及人类对海洋认识的不断增多，对海洋的系统性研究与合作开发已经迫在眉睫且具有显著可能性，这就意味着海洋资源的开发与利用已经成为国家经济发展与社会进步的重要推动力量。无疑，这将加剧世界各国，特别是沿海国家，在海洋资源及其他的经济利益方面的博弈与争夺。
中国等新兴国家越来越将海洋视为发展新高地的背后折射出来的是新兴国家海洋意识的普遍觉醒，而这也是当今海洋国际政治呈现出的第二个重要特点。与传统的发达国家不同，新兴国家的海洋意识觉醒较晚，对海洋的大规模利用或战略性运用普遍不足。然而，随着新兴国家融入全球化程度的不断加深，与世界关系的紧密程度不断增强，在这一过程中，海洋扮演的角色最为重要。而这促使新兴发展中国家重新认识海洋与重新审视海洋在其对外交往过程中的价值。在这一背景下，中国、印度、印度尼西亚等新兴国家海洋意识普遍觉醒。随着新兴国家大规模的海上觉醒，现有国际海洋政治的秩序安排正面临着深刻挑战。在这一方面，由于新兴国家的数量与规模最为显著，亚太海域众多沿海国家海洋意识觉醒最为突出，而这正在深刻作用于地区现有的海上力量格局与秩序。对此，作为主要新兴国家之一的印度，有着深刻认识。在一份名为《不结盟2.0：印度21世纪外交与战略》报告中，印度的战略家们认为，美国在亚太海域的大规模军力部署、日本在海上力量发展方面的日渐活跃和强势、中国海上力量的后来居上及亚太地区其他沿海国家，如印度尼西亚、越南、马来西亚、澳大利亚等国海上力量建设的发展，亚太海域既成为大国博弈的舞台，又成为众多中小国家在亚太事务中谋求地位与维护既得利益的角力场。不仅如此，海洋意识的普遍觉醒也构成了广泛存在的海洋领土争端与权益纠纷产生的重要因素。
在前述因素的影响下，新兴国家在实现海洋安全与参与海洋安全治理方面面临着的任务既紧迫，又繁重多样。一方面，海洋安全日益成为影响新兴国家经济安全、边海疆安全与战略安全的重要构成因素。这就意味着重视海洋安全应该构成新兴国家维护国家安全的题中之义。而从内容上来看，海上安全包括海上传统安全与海上非传统安全两个部分。这使新兴国家参与海洋安全治理时要承担的任务是多样的。它既包括保护海洋运输通道的安全、捍卫正当合理的海洋权益与展开海洋安全外交，还包括实现海洋生态安全与应对海盗、海上恐怖主义等。同时，现今的全球海洋政治形势与海洋的“公域”性质也揭示了新兴国家实现海洋安全与开展海洋安全治理必须经由一条有别于以往海上争霸与海上强权博弈的道路，在“海上舞台”上保持良性竞争的同时，却不可避免在海洋安全治理方面展开合作。也就是说，如今新兴国家参与海洋安全治理进程中倾向于持有综合的、共同的、合作的安全观。这一海洋安全治理观念在指导新兴国家进行海洋安全治理制度设计的同时，也影响着这些国家参与海洋安全治理的路径选择。
, D' Y8 e" O1 z5 |) P1 r8 b" }二、新兴国家参与海洋问题治理的制度偏好
在海洋安全治理层面，新兴国家由于海洋意识兴起不久，总体上来说还相对薄弱，总体上落后于传统的发达国家，而在内容上，新兴国家对海洋安全治理的关注比较晚、投入也相对比较少。因而，新兴国家与传统发达国家不同，它们在关注海上安全力量建设的同时，对海洋安全治理的制度建设与规范塑造给予了很大关注。
; h* t  C, H2 u新兴国家参与海洋安全治理对制度与规范的偏好是有其历史传统的。主要新兴国家独立于二战以后，这些国家开始作为一个独立的主权国家，在20世纪40年代50年代海洋权利意识开始在全球范围内觉醒的背景下，即通过制度与规范的路径来捍卫国家海洋权利与维护海洋安全。其中，印度尼西亚就是一个典型的例子。
  m9 d! v! I" F7 i4 \印度尼西亚是当今新兴国家之一，也是全球最大的群岛国家。然而，它的群岛国家身份得到其他国家及国际社会的认同却经历了漫长的过程，而这一过程实际上和印尼借由制度层面捍卫自身海洋权利与维护印尼海洋安全的努力是同步的。1957年12月，印度尼西亚处于朱安达·卡塔维查亚（Djuanda Kartawidjaja）内阁时期。以《朱安达宣言》（Djuanda Declaration）的公布为标志，印尼有了最早的涉及海洋的正式制度性文件，而这份宣言的核心即是向国际社会宣示印尼的群岛国家地位。印尼在此时公布这一宣言，主要有两个目的。其一，以印尼群岛国家身份的确立来维护印尼的海洋安全；其二，迎合全球海洋权利意识觉醒，在国际海洋秩序确立过程中清楚地表达自己的声音。1958年，国际社会在日内瓦通过了包括《领海与毗连区公约》、《公海公约》、《捕鱼与养护公海生物资源公约》与《大陆架》公约在内的奠定当时国际海洋制度基础的四个公约。尽管印尼清楚地阐述了自己的制度与观点，但由于这一时期国际海洋秩序依旧主要维护的是传统海洋大国的要求与利益，(10)印尼依旧不得不为其群岛国家身份的确立及得到国际社会承认继续努力。1960年第二届联合国海洋法会议召开前夕，印尼通过并对外公布了《领水法第4号法令》（Act No.4 of1960,Indonesian Territorial Waters,1960年2月18日）。明确了印尼12海里的领海宽度与印尼群岛间水域与资源完全的、排他的主权。尽管印尼此举遭到了美英等传统海洋国家的反对，认为此举违反了所谓的“自由航行”，但在第二届联合国海洋法会议上，印尼依旧坚持自身的观点和反对西方国家主张。不仅如此，印尼还以直线基线的方式确定了印尼的群岛基线及12海里的领海宽度，及在此后进一步要求外国船只通过印尼领海时须事先通报。印尼的制度努力最终在1982年第三届联合国海洋法会议后实现了预期目标。《联合国海洋法公约》（UNCLOS，以下简称《公约》）对群岛国、群岛基线及群岛水域的法律地位持有肯定态度。
海洋作为纽带将战后独立的新兴国家与传统国家联系在一起，而这也是它们第一次在国际舞台上展开博弈。对于新兴国家而言，此时海洋安全治理的根本任务是维护国家海洋权利及以此来实现海洋安全。而通过战后数次联合国海洋会议，新兴国家克服了海上安全力量的差距问题，积极参与到全球海洋问题治理中。通过制度性参与，新兴国家与传统国家在海洋方面的利益诉求总体上得到了平衡，而新兴国家在推动制度构建方面甚至起到了决定性的作用。作为当代国际海洋制度纲领性文件的《联合国海洋法公约》的形成便是在新兴国家藉由制度来参与和积极推动的结果。受此影响，新兴国家对持续参与全球海洋问题治理逐步形成了非常明显的制度偏好。
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文章来源：节选自《新兴国家参与全球海洋安全治理的贡献和不足》，原刊于《战略决策研究》2020年01期
作者：葛红亮，广西民族大学东盟学院副院长、副研究员，中国海洋发展研究中心研究员
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