赵宁宁：中国北极治理国际责任的内涵

中国应在北极治理体系中承担国际责任，得到中外学者的认可，但在中国应该承担何种国际责任却鲜有明确的阐述。鉴于北极治理体系的领域性特征明显，中国在不同治理领域拥有不同的利益诉求和目标定位，本文采取领域界定的方式，阐述中国在政治合作、传统安全、资源开发、生态环境保护等领域的国际责任。
一、政治合作领域
中国在政治合作领域的国际责任主要是遵守和维护现有北极治理规范体系。自1991年北极国家签署《北极环境保护战略》，正式开启北极国际治理进程以来，北极地区逐渐形成了“北极理事会体系”和“海洋法体系”两套相互交叉作用的规范体系。一方面，“北极理事会体系”作为一个学术性概念，为分析北极理事会在当前北极治理中的角色提供了一个很好的分析视角。2 0 0 7年以来，北极理事会受到了前所未有的内部压力，促使北极国家不得不对北极理事会的框架结构和制度功能进行改革，并逐渐形成了“北极理事会体系”。在框架结构改革方面，2011年5月北极理事会努克部长级会议决定在特姆瑟建立常任秘书处，负责处理理事会的日常工作，并于2013年5月正式接纳中国等为理事会正式观察员国，增强了理事会在北极治理中的合法性基础；在制度功能方面，近年来，北极国家在理事会的框架下先后协商签署了三份具有法律约束力的国际协定，改变了理事会先前单纯充当政策影响的角色。另一方面，北极地区“有陆有海、以海为中心”的自然地理特征，决定了以1982年《联合国海洋法公约》为中心的国际海洋法体系在北极治理中的基础性作用。虽然《海洋法公约》第234条赋予了北冰洋沿岸国家在冰封区域的专属经济区内的特殊权利，但这并不否定其它非北冰洋沿岸国家基于国际海洋法在该海域享有的权利，因为“国际海洋法的最终要义在于确定一个关于所有国家在世界各大洋（当然包括北冰洋）权利和责任的、并且具有包容性和均衡性的一般制度框架”。北极治理部分议题的“海洋性”从根本上把参与治理的国家行为主体分为沿岸国家和非沿岸国家两大类，北极地区其它三个国家（芬兰、瑞典和冰岛）并不能因为在“北极理事会体系”中占据的特殊角色而继续享有特殊的权利。
中国是否会遵守现有北极治理规范体系，是备受北极国家学者和媒体关注的话题,他们担心中国会单方面挑战北极现有规则秩序。和南极治理条约体系相比，“北极理事会体系”和“海洋法体系”在治理北极事务上存在多层次性、多中心性和碎片化等特点，但两大“体系”的交互作用在一定程度上弥补了北极人类活动增加所带来的规则和制度需求，也较为有效的缓解了北极国家和域外国家在北极治理中的矛盾，已经逐渐得到国际社会的认可。虽然现有北极治理规范体系在诸多方面存在规则解释模糊、规则适用存在较强不确定性等缺陷，但这并不能成为中国“游离”于现有规范体系的动因。因此，明确遵守和维护现有北极治理规范体系，在现有规范体系和制度框架内，积极贡献自身力量和治理方案，力所能及地提供国际公共产品，做北极国际秩序的支持者、稳定方和渐进改革者，应是中国在北极政治领域承担的重要国际责任。
二、传统安全领域
自1991年北极国家签署《北极环境保护战略》正式开启北极治理进程以来，传统安全议题及北极传统安全机制建构虽然时常被提起，但北极国家政府最终有意采取“搁置”方式，避免极具敏感性的传统安全问题制约北极环境保护、科学考察、航行规则制定等低政治性议题的国际合作。尽管在过去三十余年，北极治理取得长足进展，并催生极具积极乐观心态的“北极例外主义论”，但俄罗斯与北约在北极地区的军事对抗状态并没有发生实质性和根本性改变。2014年俄罗斯“兼并”克里米亚半岛之前，北约国家尚能以较为平静的心态看待俄罗斯在北极地区的军备建设行为，认为这是俄罗斯为维护北极国家安全利益所采取的必要措施。自乌克兰危机后，挪威等北极和北约国家更多从“挑衅性”和“进攻性”视角看待俄罗斯在北极地区的军备建设，并通过开展军事演习等方式回应和对冲俄罗斯的北极军事存在。据统计，为了应对俄罗斯在北极地区的军事态势，美国与挪威战机从2019年9月至2020年6月已经至少进行了5次联合飞行任务，以显示美国在北极地区不断增强的力量存在。2020年5月4日，由美英两国的四艘军舰组成海军舰队以“维护航行自由，展示与盟国间的无缝融合”为名，在北极边缘海巴伦支海开展联合军事演习，这是20世纪80年代冷战峰期以来美国军舰首次返回该海域，重现冷战画风。同时，美国特朗普政府视中国为影响北极传统安全的重要一方，对中国在北极地区科学考察、经济投资等政策措施进行“军事化”解读，使得北极安全形势在国际民众眼中更加扑朔迷离。2020年6月，美国重开在格陵兰岛的总领事馆，并向格陵兰自治政府提供总额为1210万美元的资金援助。按照美国国务院的观点，此举的重要目的之一便是对冲和制衡中国在格陵兰岛等北极地区的影响力，维护所谓“美式”的区域和平与稳定。不可否认，北极地区和平与稳定攸关中国2018年《北极政策白皮书》所界定的政策诉求的实现。北极国家间竞争性和对抗性的军备建设和武力展示，都会给北极政治和安全环境的稳定性带来消极影响，也将制约北极域内外国家在北极事务中的合作。在该领域，我国需要通过公共外交、科技外交等方式公开反驳美国对中国北极政策的“安全化”解读，同时选择合适舞台呼吁北极传统安全议题的主要当事方增强相互间的交流，减少彼此之间的意图误判。
$ y) v, ~1 ~" Q; i5 R8 n三、资源开发领域
1 A9 D8 v; h, n# c% G北极资源开发对我国经济发展和国家安全有多重利好。首先，北极地区蕴藏着丰富的石油、天然气资源。北极油气资源勘探和开发有助于拓展中国能源进口新方向，夯实中国能源安全的根基。第二，北极航道尤其是北方海航道的开通利用对于中国维护国家安全尤其是经济安全具有战略性意义。在经济上，北方海航道得益于较少的过境国家和相对较短的航程距离，有助于中国加深与欧洲国家的商业联系，减少相关企业的物流运输成本；在政治上，中国与欧洲主要国家的贸易运输主要依靠马六甲海峡，使得我国对外贸易运输通道时刻面临着巨大的政治压力。在美国特朗普政府推行“印太战略”、印度莫迪政府推行“东进政策”以及南海问题国际化日趋严峻的背景下，对马六甲海峡的过度依赖已然成为我国国家经济安全的重大隐患因素。北方海航道的开通将会实现我国对外贸易运输路径的多元化，有助于缓解“马六甲困境”的制约。第三，北极国家的北极经济开发政策将会带动航道沿线国家和地区经济贸易发展，“刺激”亚欧大陆北部边缘海区域形成一个新的“经济开发区”，对中国企业“走出去”开展国际贸易布局提供了新的市场“增长点”。
" i- m- Z6 Y& S$ C当前涉足北极业务的中国企业多为国务院国资委监管的中央企业，因而这些企业布局北极业务在一定程度上属于国家行为，受到维护国家经济安全利益的推动。比如以中远集团为代表的中国船运企业自2013年开始探索使用北极海航道，以中石油为代表的能源集团开始参与俄罗斯北极区域油气资源开发等。也正是在这种背景下，“中国北极资源饥渴论”等负面国际舆论开始充斥在众多国际媒体中。欧美国家的部分学者把资源开发视为中国积极涉足北极事务的主要缘由，而部分欧美媒体把中国企业在北极地区的正常、合法的投资行为渲染为不负责任、竭泽而渔的“资源掠夺”。这部分缘于北极国家部分利益团体对中国涉足北极事务的不满，部分缘于中国企业在其他地区投资的“不良记录”而被“整体迁移”到北极资源开发上来，引起北极国家民众对中国投资的担忧。因此在北极资源开发领域，所谓中国国际责任应该是中国政府通过监管中国企业在北极地区的投资行为，推动企业充分重视投资布局中的社会效益，积极承担社会责任，遵守北极国家涉及北极资源开发的法律法规，聆听投资所在地居民的意见，关注投资所在地居民的福祉提升，以绿色开发技术为主要载体，参与到北极地区绿色、可持续的开发进程中。
四、环境保护领域
北极地区自然生态环境保护具有“国际公共产品”的属性。冷战末期，正是基于对北极生态环境恶化的担忧，苏联总统戈尔巴乔夫才提出包括北极生态环境保护、北极科学研究国际合作、限制海军在北极区域的活动、建立北极无核区、和平利用北极资源等六项计划的北极合作倡议，正式开启北极事务国际合作进程。全球气候变化给北极带来的巨大影响远远高于地区的其他部分，并打开了人类开发北极能源和航运的机会之窗，使得北极出现生态环境恶化和经济开发机会反向上升的现象。然而北极环境变化所带来的经济发展机遇，同时亦是关于人类生存和发展的环境安全挑战。2007年以来，北极国家相继发布或者更新其北极战略和政策文件，都强调通过各种政策手段和工具保护北极地区脆弱的生态环境。2020年3月6日，普京总统批准了俄罗斯最新北极战略性文件《2035年前俄罗斯联邦北极国家基本政策》，把保护北极生态系统与发挥北极战略资源基地作用、维护区域和平与稳定、继续推动开发北方海航道作为俄罗斯在北极地区的四项国家政策目标。即使在北极油气资源开发方面立场最为坚定的挪威政府看来，如何实现资源开发和环境保护之间的平衡是挪威决策者面临的首要问题，进而强调挪威政府将与企业界、科技界协同推动能源领域持续的技术积累和研发，使挪威成为北极地区生态环境的最佳守护者。
目前，引起北极地区生态环境恶化的主要动力因素依然是全球气候变暖，在成因上具有较强的“输入性”属性。而北极区域生态环境恶化的影响也不仅仅局限在北极区域，而是具有全球性影响，在结果上具有较强的“输出性”属性。中国作为地理上的近北极国家，北极气候系统变化和生态环境的恶化对我国生态安全、农业生产、人民生命财产安全带来很大的负面影响。中国作为最大的温室气体排放国，有责任积极推动全球气候外交，这是中国参与北极事务的根基，尤为受到国际社会的关注。比如2020年3月，国际著名的北极科学研究组织北极研究所启动《中国北极行动轨迹2020年系列报告》研究项目。在最终结论中就指出“中国作为世界最大温室气体排放国，其减排举措攸关北极未来。但其设置的减排目标并不充足，同时中国政府忽视了黑炭和短距离污染物对北极生态环境的影响”。作为北极经济开发主要参与国，有责任通过国内立法等形式规范中国企业、个人在参与北极经济活动时展现足够的环境保护意识；作为北极事务利益攸关方，有责任通过北极科学考察等形式贡献对北极自然环境的专业知识等。
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4 l4 X7 h0 C  Q1 `  ~9 K& `文章来源：节选自《论中国在北极治理中的国际责任及其践行路径》，原刊于《社会主义研究》2021年01期，系中国海洋发展研究会与中国海洋发展研究中心2019年联合设立基金项目“新形势下中俄共建‘北极蓝色经济通道’：机遇、挑战与对策”的研究成果
作者：赵宁宁，华中师范大学政治与国际关系学院副教授
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