杨泽伟：应对非传统海洋危机问题：“海洋命运共同体”价值推广的试验场，也是“21世纪海上丝绸之路”建设的重点领域

kscg7a827t · 发表于科研成果分享 2022-11-26 23:37:21

非传统的海洋危机问题主要包括海洋微塑料污染的防治、海洋气候变化的应对和海洋能源资源的开发等，它具有跨国性、非政治性和非军事性等特点。积极应对非传统的海洋危机问题，有利于传播“海洋命运共同体”的理念和推动“21世纪海上丝绸之路”建设。
一、“蓝色伙伴关系”网的建立
2017年6月，中国在联合国首届“海洋可持续发展会议”上正式提出建立“蓝色伙伴关系”(Blue Partnership)的倡议，旨在推动“珍爱共有海洋、守护蓝色家园”的国际合作，以有效应对非传统的海洋危机问题。三年多来，中国与有关各方共同努力在常态化合作平台建设、非传统的海洋危机问题的应对、海洋可持续发展和海洋科技创新等方面取得了明显的进展。然而，鉴于全球海洋治理机制碎片化现象问题仍然特别突出，因而需要以“海洋命运共同体”理念为指导，进一步推动“蓝色伙伴关系”网的建设。
首先，在地域范围方面，重点建设“中国—东盟蓝色伙伴关系”“中国—南太平洋地区国家蓝色伙伴关系”“中国—环印度洋国家蓝色伙伴关系”“中国—欧盟蓝色伙伴关系”以及“中国—拉美国家蓝色伙伴关系”。上述“蓝色伙伴关系”网的建立，具有重要意义。例如，建立“中国—东盟蓝色伙伴关系”,不但有助于进一步增进中国与东盟国家在应对非传统的海洋危机问题方面的国际合作，而且有利于缓和错综复杂的南海局势，削弱域外势力对南海问题的消极影响。而构建“中国—南太平洋地区国家蓝色伙伴关系”,在某种程度上也有利于维护中国的领土完整，促进国家的统一，因为南太平洋地区是台湾当局邦交国较为集中的地区之一。
其次，在建设路径方面，注意伙伴关系国的发展目标和合理关切，从而使“蓝色伙伴关系”网的建立有助于实现多元化的海洋可持续发展目标，真正契合蓝色伙伴关系国的经济社会发展需要。2017年9月，中国与12个小岛屿国家在福建平潭召开了“中国—小岛屿国家海洋部长圆桌会议”,共同发表了《平潭宣言》,并达成了“共建蓝色伙伴关系、提升海洋合作水平”的共识。2018年9月，《中华人民共和国自然资源部与塞舌尔共和国环境、能源和气候变化部关于面向蓝色伙伴关系的海洋领域合作谅解备忘录》正式签署。
最后，在方式方法方面，遵循渐进原则，通过“蓝色伙伴关系”网的建立，使“有关各方能够成为共促海洋可持续发展的互信共同体、共享蓝色发展的利益共同体、共担海洋环境和灾害风险的责任共同体”,以最终实现构建“海洋命运共同体”的愿景。
二、海平面上升的影响
随着全球气候变暖，海平面上升已经成为一个全球现象。这一现象已经对沿海地区、低洼沿海国家、小岛屿国家、特别是其人民生活的许多基本方面产生越来越大的影响。因此，海平面上升的影响，日益成为国际社会关注的重要问题之一。例如，联合国大会在《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》中明确指出：“气候变化是当今时代的最大挑战之一，它产生的不利影响削弱了各国实现可持续发展的能力；全球升温、海平面上升、海洋酸化和其他气候变化产生的影响，严重影响到沿岸地区和低洼沿岸国家，包括许多最不发达国家、小岛屿发展中国家；许多社会和各种维系地球的生物系统的生存受到威胁。”2019年政府间气候变化专门委员会(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)在《气候变化中的海洋和冰冻圈：政府间气候变化专门委员会的特别报告》(Special Report on the Ocean and Cryosphere in a Changing Climate)中也认为，20世纪全球海平面上升了约15厘米，而目前的上升速度还在加快，达到了每年3.6毫米；即使温室气体排放骤减，且将全球升温限制在远低于2℃,海平面在未来几个世纪还将继续上升，到2100年仍可能达到30-60厘米左右。
值得注意的是，联合国国际法委员会在2018年第70届会议上决定建议将“与国际法有关的海平面上升”(Sea-level Rise in relation to International Law)专题列入其长期工作方案。之后，联合国国际法委员会还决定设立研究组。2020年4月，联合国国际法委员会第72届会议公布了《与国际法有关的海平面上升问题研究组共同主席波格丹·奥雷斯库(Bogdan Aurescu)和尼吕费尔·奥拉尔(Nilufer Oral)编写的第一次问题文件》(First Issues Paper by Bogdan Aurescu and Nilufer Oral, Co-Chairs of the Study Group on Sea-level Rise in relation to International Law)。在该文件中，联合国国际法委员会不但初步讨论了海平面上升对基线和从基线开始测量的海域外部界限、对海洋划界、对沿海国及其国民在已确立边界或基线的海域行使主权和管辖权，以及对第三国及其国民的权利可能产生的法律影响问题，而且还较为详细地分析了海平面上升对包括岩礁在内的岛屿地位以及对拥有岸岛的沿海国海洋权利可能产生的法律影响，以及人工岛屿、填海造地或岛屿强化活动作为应对/适应海平面上升措施的法律地位等。此外，联合国国际法委员会还决定，2021 年研究组将在鲁达·桑托拉里亚(RudaSantolaria)先生和加尔旺·特莱斯(GalvaoTeles)女士的共同主持下，审查与国家地位有关的问题以及与保护受海平面上升影响的人有关的问题，作为今后的工作方案。
事实上，海平面上升是一个与整个国际社会密切相关的问题。正如2018年密克罗尼西亚联邦在联合国大会第六委员会辩论期间的发言中所强调的：“来自世界所有主要地理区域的100多个国家，其中包括沿海国家和内陆国家、大陆国家和小岛屿国家、发达国家和发展中国家，均发言表示支持联合国国际法委员会研究这一专题，证明该专题与作为整体的国际社会具有相关性，而不仅仅关乎一小部分特别脆弱的国家。”斐济也认为，国际法在处理海平面上升对海洋法的当前影响方面存在空白；该国关切与国际法“规范海洋权利、海区划界和沿海国对扩展大陆架的权利”有关的海平面上升问题。
因此，在联合国国际法委员会未来有关“与国际法有关的海平面上升”的工作方案中，“海洋命运共体”理念不但具有指导意义，而且还应当把该理念贯穿到该条款草案整个起草工作中，并最终嵌入“与国际法有关的海平面上升”条款草案的序文中。
三、海洋微塑料污染的防治
据有学者统计，“海洋中约有3.5万吨微塑料，占比超过总塑料垃圾数量的55%和重量的72%”。由于海洋微塑料对海洋生态构成较大威胁，它不但危及许多海洋物种，而且一旦进入人类的生物链，还将影响人类健康。因此，近年来海洋微塑料污染问题日益引起国际社会的关注。例如，2017年2月联合国环境规划署发起了“清洁海洋运动”,呼吁各国消除化妆品的塑料微粒成分和一次性塑料制品，倡导消费者改变随意丢弃垃圾的习惯，以最终避免对海洋造成不可逆转的影响。2017年9月，中国设立了“海洋垃圾和微塑料研究中心”,并颁布了海洋垃圾禁令。与此同时，美国、澳大利亚、新西兰、韩国以及欧盟多个国家等也相继出台了有关塑料垃圾的禁止性法规或声明。可见，海洋微塑料污染防治问题已经引起了世界各国的广泛重视。正如联合国教科文组织助理总干事兼政府间海洋学委员会执行秘书里亚比宁(Vladimir Ryabinin)所指出的：“海洋塑料污染是一个严重的问题。很多国家都在联合国海洋大会的筹备会上承诺消除海洋塑料污染。”
然而，海洋微塑料污染防治的法律应对还存在不少困难。
首先，缺乏专门针对海洋微塑料污染防治的法律制度。虽然海洋微塑料主要来自陆源污染和海源污染，目前国际社会为了规制陆源污染和海源污染，先后制定了《防止因倾弃废物和其他物质污染海洋的公约》《国际防止船舶造成污染公约》及其议定书等，但是上述公约和包括《联合国海洋法公约》的相关海洋环境保护条款，都没有专门涉及海洋微塑料污染防治的相关规定。
其次，制定新的有关海洋微塑料污染防治的国际法律制度还存在不少法律障碍。例如，由于海洋微塑料污染的特殊性，其形成原因也较为复杂，因而确定海洋微塑料污染国际法律责任的主体并不容易等。
最后，由于环保意识的差异和经济发展水平的不同，发达国家和发展中国家在应对海洋微塑料污染问题上的立场和态度也不完全一样。这必然会影响有关海洋微塑料污染防治的国际立法进程。
综上可见，海洋微塑料污染对人类的生产生活的影响日益明显，而相关的国际治理机制存在明显缺漏。有鉴于此，以“海洋命运共同体”的理念为指导，进一步发挥“21世纪海上丝绸之路”的平台作用，加强发达国家与发展中国家的协调，充分考虑“21世纪海上丝绸之路”沿线国家的发展水平和民众的需求，是海洋微塑料污染防治的必由之路。
四、国际海底区域矿产资源的开发
按照《联合国海洋法公约》的规定，国际海底区域(以下简称“区域”)内矿产资源的勘探和开发活动应当按照《联合国海洋法公约》的有关规定和国际海底管理局制定的规则、规章和程序予以进行。为此，国际海底管理局于2000年通过了《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》(Regulations for Prospecting and Exploration of Polymetallic Nodules in the Area, 2013年予以修订)、2010年通过了《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》(Regulations for Prospecting and Exploration of Polymetallic Sulphides in the Area)和2012年通过了《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》(Regulations on Prospecting and Exploration for Cobalt-Rich Crusts in the Area )。上述三个规章的出台为有关实体在“区域”内从事探矿和勘探活动创造了条件，为各方在“区域”内相关探矿和勘探工作铺平了道路。上述三个规章在用语、范围、探矿、勘探计划申请、勘探合同、保护和保全海洋环境、数据资料的机密性等方面都做了较为详细的规定，在一定程度上完善了《联合国海洋法公约》和《1994年执行协定》的内容。
按照《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》的规定，核准的勘探活动的时间不能超过15年；如果勘探活动超过了15年，承包者就应该申请进行开发活动。自2001年至今，国际海底管理局共批准或审核了30个国际海底矿区。国际海底管理局与承包者首批签订的7个多金属结核勘探合同在2016年3月至2017年3月期间到期。因此，2011年国际海底管理局第17届会议已经决定启动制定“开发规章”的准备工作。2012年国际海底管理局在18届会议上提出了《关于拟订“区域”内多金属结核开发规章的工作计划》(Work Plan for the Formulation of Regulations for the Exploitation of Polymetallic Nodules in the Area),并“将此类规章制定工作作为管理局工作方案的优先事项”。
2015年2月，法律与技术委员会(the Legal and Technical Commission)推出了《构建“区域”内矿产开发的规章框架》(Developing a Regulatory Framework for Mineral Exploitation in the Area),以征求国际海底管理局成员国和相关利益攸关方的意见。2016年7月，国际海底管理局公布了《“区域”内矿产资源开发和标准合同条款规章工作草案》(Working Draft Regulations and Standard Contract Terms on Exploitation for Mineral Resources in the Area)。2017年1月，国际海底管理局公布了“环境规章”草案(the Development and Drafting of Regulations on Exploitation for Mineral Resources in the Area, Environmental Matters)。2017年8月，国际海底管理局公布了《“区域”内矿产资源开发规章草案》(Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area),将开发、环境与监管等事项合并为一份规章草案。2018年7月和2019年3月，国际海底管理局又分别公布了《“区域”内矿产资源开发规章草案》的修订版，有关条款内容更加完整、清晰。
虽然“开发规章”的制定是当前国际海底管理局工作的优先事项，但各方对“开发规章”草案中所涉及的开采矿区的申请制度、企业部独立运作、承包者的权利和义务、担保国责任、惠益分享、缴费机制和环境保护等问题仍然存在较大分歧。事实上，制定“开发规章”需要解决的核心问题是如何处理承包者、国际海底管理局和国际社会三者之间的利益分配关系，以从根本上具体落实人类共同继承财产原则。为此，在“开发规章”未来制定完善的过程中，中国不但要继续秉持“海洋命运共同体”的理念，而且要注意协调不同利益攸关方的关系。
首先，尊重国际海底管理局的主导地位。例如，国际海底管理局准备在西北太平洋、大西洋中脊等区域设立区域环境管理计划(Regional Environmental Management Plans)。这是国际海底管理局采取的旨在造福全人类的重要环境保护举措，也是为了严格按照《联合国海洋法公约》第145条的要求对该“区域”进行有效环境保护，以实现“区域”资源可持续开发利用。因此，我国在尊重国际海底管理局设立区域环境管理计划合理性的基础上，认为应妥善处理区域环境管理计划与“开发规章”的关系，区域环境管理计划虽然可以作为“区域”资源商业开发的前提，但其存在与否不应影响开发工作计划申请和开发合同的签署。
其次，强调承包者权利与义务的平衡。从目前国际海底管理局推出的六份“开发规章”草案的内容来看，“开发规章”为有关承包者进行“区域”开发活动所需履行义务的规定非常多，但是有关承包者权利的规定却相对较少。因此，我国可以联合英、法、德、俄、日、韩等国“区域”内勘探合同的承包者，在“开发规章”草案的制定完善过程中要注重承包者的优先和专属开发权、承包者的机密信息等方面权利的保护，从而促进“区域”开发制度的实施和有效运作。
最后，加强与“21世纪海上丝绸之路”沿线国家的合作。从国际海底管理局公布的已经批准或审核的“区域”内勘探合同来看，不少承包者的担保国是“21世纪海上丝绸之路”沿线国家，如瑙鲁、汤加、基里巴斯和库克群岛等。这些国家属于欠发达的小岛屿国家，它们对“区域”内矿产资源开发过程中的环境保护问题特别重视。因此，加强与这些国家的协调，重视其合理的关切，既是“开发规章”制定中的必不可少的重要环节，也是“21世纪海上丝绸之路”建设的基础和保障。

文章来源：节选自《论“海洋命运共同体”理念与“21世纪海上丝绸之路”建设的交互影响》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2021年第5期
作者：杨泽伟，教育部长江学者特聘教授，武汉大学国际法研究所博士生导师，中国海洋发展研究中心研究员

杨泽伟：应对非传统海洋危机问题：“海洋命运共同体”价值推广的试验场，也是“21世纪海上丝绸之路”建设的重点领域

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