韦进深等：俄罗斯北极地区开发国际合作政策的制定

一、俄罗斯北极地区开发政策制定的动因
独立初期，俄罗斯国力急剧衰退，无力支撑像苏联时期那样在北极地区的军事投入，甚至没有能力继续提供对北极地区发展的财政支持。结果导致北极地区的基础设施（军事基地、港口、道路交通、航运设施）大量荒废。俄罗斯在北极地区的开发实际上处于停滞状态。2008年，俄罗斯政府出台了《2020年前及更长期俄罗斯联邦北极地区国家政策原则》，这是一份说明俄罗斯北极政策的目标、任务、战略重点、落实机制以及办法和措施的纲领性文件，列举了俄罗斯在北极地区的国家利益，包括：北极是俄罗斯的“自然战略资源基地”；保持北极的和平与安定；保护北极独特的生态系统和俄罗斯的北方海航道。在安全和生态环境保护之外，俄罗斯特别强调要进行北极地区开发，主要是建设北极“自然战略资源基地”和“北方海航道”。从国内因素看，“北极地区开发”在俄罗斯的兴起，主要包括以下几方面：
首先，俄罗斯北极地区能源资源储量丰富，开发潜力巨大。从资源分布看，俄罗斯北极地区有储量丰富的石油天然气资源。美国地质调查局（USGS)2008年调查估计，世界22%尚未发现的技术上可采的油气资源，包括世界上13%的未发现石油、30%未发现的天然气和20%未发现的液态天然气，都在北极地区。全俄罗斯80%以上的天然气和17%以上的石油产自北极，北极大陆架上蕴含超过85.1万亿立方米的天然气和173亿吨的石油。能源行业是俄罗斯经济的支柱产业，能源外汇构成了俄财政收入的主要来源。在《2030年前俄罗斯能源战略规划》中，俄政府设定2030年前石油年出口量达到3.7亿吨、天然气年出口量约3 700亿立方米的目标。可以说，随着俄罗斯传统油气产量的下降，勘探开发北极地区的油气资源、发展创新技术降低北极地区油气资源的开采成本在俄能源战略中具有重要意义。
$ c2 N7 n  M; R" Z7 ~( Z. Q其次，全球气候变化使北冰洋商业通航成为可能，这是北极地区重大的地缘经济环境变迁。在所有北极国家中，俄罗斯所占北冰洋海岸线最长，北方海航道西起喀拉海峡，东到普罗维杰尼亚湾，连接俄罗斯的欧洲部分和远东港口，长约5 600千米。但由于部分港口基础设施老化严重，目前北方海航道的通航能力远不能满足未来商业通航的需求。俄政府试图进一步加快对北方海航道的科学考察，加快基础设施建设，包括沿岸港口、导航台等岸上基础设施建设和建造新型破冰船、救援船及辅助舰艇，以确保北方海航道货运量大幅提升。
: R8 I- O/ X' E6 E5 I% e# N$ w/ M最后，俄罗斯北极地区发展严重滞后，地区发展失衡造成了北极地区民众大量迁往西部地区，地区社会经济发展面临的问题和障碍长期固化。一方面，人员的大量流失造成俄北极地区劳动力尤其是专业技术人员供给不足，劳动生产效率低下。另一方面，政府改善地区设施的意愿不足。由于地方政府资金、设备和技术保障投入有限，北极地区电力、通信和社会服务网络等设施都不健全。
在俄罗斯国内，北极地区开发与俄能源战略、创新经济发展战略和远东地区经济发展战略关联性极强，关系俄罗斯未来经济社会发展和国家的复兴，是俄罗斯核心利益所在。制定以“开发”为主题的北极政策，得到了俄罗斯政府、地方官员、专家学者、企业人士和北极地区居民的普遍支持。
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) M+ {4 h- D9 w5 X二、“北极地区开发”的经济属性
$ k* n7 e7 E# j4 W) p建设“自然战略资源基地”和北方海航道，是俄罗斯“北极地区开发”议题的主要内容。此外，《原则》提出了俄罗斯在社会经济发展、军事安全、生态安全、信息技术和通信、科学技术和国际合作等领域的主要目标、战略重点和主要任务，涉及资源开发、北极划界、国际合作、基础设施建设、科学考察、实施管辖权等方面。由此，俄罗斯北极政策明确区分为三大领域，分别是经济属性的“北极地区开发”政策、安全属性的“北冰洋划界”和环保属性的“北极生态环境保护”。2013年出台的《2020年前战略》则进一步明确实现目标的途径就是“完成《原则》中提出的主要任务”。
& I, B* k, }. {1 g: |在北极地区开发问题上，为了实现俄罗斯北极地区社会与经济的全面发展，《2020年前战略》从“完善俄罗斯北极地区社会与经济发展的国家管理系统”“提高北极地区人民的生活质量，改善其工作条件”“有效利用并开采俄罗斯北极地区的自然资源”“北极地区交通基础设施的现代化建设”“北极地区捕鱼业的现代化建设”五个方面做出规定，具体措施包括：落实大型投资项目，利用现代技术和服务，积极在北冰洋群岛、科拉半岛、极圈乌拉尔山脊和俄属北极东部地区的矿区开采铬、锰、锡、矾土、铀、钛、锌等矿产资源；开发蒂曼—伯朝拉油气区以及巴伦支海、伯朝拉海和喀拉海、亚马尔半岛和格达半岛大陆架上的油气产区；为了落实油气开采项目，发展知识密集型的海洋服务综合体；发展国家海上运输干线，包括北方海航道及其沿线的河流运输、铁路运输和空中运输系统；完善交通基础设施，以便俄罗斯的油气资源通过多条线路向世界市场供应；建立破冰船队、搜救船队和辅助船队，加强岸上基础设施建设，提升北方海航道的货运量；对北极各个港口进行现代化建设，在北极港口建立新的生产基地；推动北极地区社会基础设施现代化、住房现代化，提高医疗水平，发展教育事业等。
在北冰洋划界问题上，此前《原则》明确提出了俄属北极地区的领土范围，包括萨哈（雅库特）共和国、摩尔曼斯克州、阿尔汉格尔斯克州、克拉斯诺亚尔斯克边疆区、亚马尔-涅涅茨自治区、楚科奇自治区以及这些行政区划邻近的土地、内海（河）中的岛屿、领海、专属经济区和大陆架，强调“俄罗斯在北极的边界线已经确定，不存在争议”。然而事实上，北冰洋200海里外大陆架的划分一直是北极国家争议的焦点。2007年，俄罗斯北冰洋洋底的“插旗行动”事实上助推了北极竞争的升温。在这一议题上，俄罗斯采取了两种方式捍卫北极主权。一方面，俄罗斯加强在北极地区的军事存在，俄罗斯北极政策在军事领域的目标是“坚决捍卫俄罗斯在北极的北部边界，保持……在北极地区所必需的作战潜力”。根据《2035年前俄罗斯联邦北极国家政策原则》，俄罗斯已经在北极地区组建常规部队，“可以在不同军事、政治条件下维护俄罗斯北极地区的军事安全”。另一方面，俄罗斯加强在北极的科考力度，力图掌握详细的地质、地理、水文、测绘等方面材料和确凿的证据，为俄罗斯在北极划界中占据主动创造条件。最终目标是“让国际社会承认俄属北极疆域”。
$ ?2 w* D' B2 p3 ^在俄罗斯的北极政策中，俄罗斯将“保护北极独特的生态系统”视作俄罗斯在北极地区主要的国家利益。《原则》提出俄罗斯在生态安全领域的主要措施是“建立北极自然资源开发利用和保护特殊机制，加强北极地区环境污染监测；恢复北极的自然环境，处理有毒工业废物，保证化学品的安全”。《2020年前战略》进一步规定要发展扩大自然保护区，妥善处理环境污染，建立国家级生态保护系统，减少经济活动等人为因素对北极环境造成的负面影响等。
总之，“北冰洋划界”“生态环境保护”“北极地区开发”是俄罗斯北极政策的三大问题。通过比较分析俄罗斯北极政策的官方文件，我们可以得出俄罗斯北极政策的发展演变脉络，即从安全为主向经济发展为主的转变。在当前俄罗斯的北极政策中，“北极地区开发”是核心议题。俄罗斯北极政策的基本逻辑是通过北冰洋大陆架的划界维护俄罗斯北极地区的主权和领土完整，在保护北极地区生态环境的前提下开发俄属北极地区，通过国际合作将北极地区建设成为和平的地区、稳定与互利的空间。
. o+ L. n, t! ^% q( F6 q俄罗斯“北极地区开发”国际合作政策的领域、目标与实现方式
8 b& v9 U) E& g+ H" |; p) H+ P作为俄罗斯新北极政策的核心议题，北极地区开发涉及北极地区的社会发展、经济发展、基础设施和科学技术发展等领域。其中社会发展领域的主要任务包括保障基础卫生医疗服务、教育、住房、社会基础设施、燃料、粮食及其他生活必需品等；经济发展领域的主要任务包括支持中小企业发展，鼓励私人投资者参与大陆架开发，开发北极地区油气资源，促进渔、林、农等行业发展，鼓励发展旅游业，保障少数民族经济权利等；基础设施领域的主要任务是组建破冰、救援及辅助船队，建设航行安全保障、交通管理监督体系，创建污染预警及清除机制，建设现代化港口，发展内河、铁路及机场建设，建设北极地区的交通、通信、电力网络等；北极开发的关键在于科技发展，该领域的主要任务包括北极勘探、与北极开发相关的新材料和新技术以及工程技术方案创新、发展科学考察团队等。
. k- V* L$ J) W- }/ l1 t  U# G与2008年《原则》相比，《政策》在北极地区开发问题上有两处明显的变化：一是将俄属北极地区的欠发展上升为俄罗斯国家安全的主要威胁；二是提出了北极地区开发的评价标准。《政策》列举了影响俄属北极地区开发的八类威胁，包括俄北极地区人口数量缩减，社会、交通、通信基础设施发展薄弱，地质研究低效，国家支持体系缺失，未能如期完成北方海航道基础设施和相关船只（破冰、救济及辅助船只）建设，极地陆上和空中交通设备制造效率低下，开发北极所需国产技术发展滞后，环境检测体系未准备就绪。《政策》中提出的一系列评价标准主要可分为两大类：1.社会发展领域北极政策有效执行的评价标准，包括北极地区人口预期寿命、移入人口增长系数、人口失业水平、新企业工作岗位数量、工人平均工资等。2.经济发展领域北极政策有效执行的评价标准，包括北极地区固定资本内投资额与俄联邦固定资本内总投资额比值、投资额与俄联邦北极区域领土固定资本内总投资额比值、北极区域开采的原油（包括天然气凝析油）和可燃气量与俄联邦开采总量比值等。
为了解决北极地区开发面临的问题和障碍，俄罗斯尤为重视北极地区开发的国际合作。《原则》将在北极地区开展国际合作视作俄罗斯在北极地区国家利益的主要体现，《政策》也将国际合作作为执行俄罗斯北极政策的主要方向。《原则》提出俄罗斯在北极地区进行国际合作的目标是“确保在国际公约和国际协议的基础上（前提是俄罗斯必须是这些公约和协议的参加国之一），建立俄罗斯与其他北极四国互利互惠的双边或多边合作机制”。而《政策》制定了更为详细的国际合作的八大任务，其中涉及北极地区开发的共有五条：地区经济合作、科技合作、生态环境保护、文化与边境合作、国际民族文化发展等。通过解读俄罗斯关于北极政策的官方文件不难发现，俄罗斯希望能在北极地区四大领域——北极地区开发、北极地区安全、北极生态环境保护、北极地区合作平台建设进行国际合作。其中，北极地区开发是核心领域，北极地区安全和北极生态环境保护是北极地区开发国际合作的前提，北极地区合作平台建设则为北极地区开发国际合作提供制度支持。表1列出了俄罗斯在北极地区进行国际合作的领域、目标和方式：
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表1 俄罗斯在北极地区进行国际合作的目标与实现方式

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资料来源：作者根据俄罗斯官方文件自制

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( O) R+ c  c' ?此外，在《2035年前战略》文件中，俄政府明确提出在经济领域实现北极地区开发的主要途径是：向循环经济过渡、实现地质勘探领域的私人投资、创建新的工业生产项目并对现有工业生产项目进行现代化改造以及发展科技密集型和高科技产业等。
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文章来源：节选自《俄罗斯“北极地区开发”国际合作政策制定和实施效果评析》，原刊于《俄罗斯学刊》2021年03期
作者：韦进深，兰州大学中亚研究所研究员、兰州大学政治与国际关系学院副教授；朱文悦，复旦大学国际关系与公共事务学院博士
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