作为拥有北冰洋最长海岸线的环北极国家和北极理事会的正式成员国，俄罗斯在北极问题上拥有重要的影响力和话语权。进入21世纪以来，俄罗斯出台了一系列关于北极地区开发的政策文件，在这些文件的指导下，俄罗斯北极开发活动不断提速。俄罗斯北极地区开发国际合作政策具有以下特点：
8 c. x& p: p: e8 `) m4 J9 u第一，俄罗斯对北极地区开发的利益认知日益清晰，北极地区开发国际合作政策详细而具体。在《原则》中，俄罗斯对北极地区开发的利益认知是“北极是俄罗斯的‘自然资源战略基地’”和“北冰洋航线是俄罗斯在北极地区唯一的一条水上通道”22，建设自然资源战略基地和北方海航道是北极地区开发的主要内容。目标也比较简单，要“建立俄罗斯与其他北极四国互利互惠的双边或多边合作机制”。8 d* i# u" B: k4 b5 z
《政策》进一步明确了北极地区开发国际合作的任务安排，在强调俄罗斯在北极地区权益的基础上，主要强化与北极国家睦邻友好关系，强化北极理事会的地位，积极吸引北极国家、区域外国家参与俄联邦北极区域的互利经济合作，促进俄属北极地区少数民族参与国际民族文化发展合作，建设北极地区统一搜救体系，宣传俄罗斯在北极地区事业成果等。
0 g) ?. k/ _3 X; c' n. H第二，俄罗斯北极地区开发国际合作对象的选择经历了从地区合作伙伴到全球合作伙伴的变化，极大地推动了北极地区开发的进程。作为北极国家和北极理事会的成员，俄罗斯最初将其他北极国家作为北极地区开发的合作对象。基本思路是通过与北极国家的合作划定大陆架边界、保护北极生态环境、建立北极地区统一的搜救和航道货物运输系统，在维护北极地区和平、稳定和互利的基础上实现北极地区的开发。因此，俄罗斯高度重视与美国、加拿大、挪威、丹麦等北极国家的合作。在北极海域油气资源的勘探开发中，俄罗斯最初也是选择欧美国家的石油公司作为合作对象，“北极-对话区域”国际北极论坛的最初定位是与北极国家高层对话的俱乐部。
3 S* A$ A# E% t$ v/ x乌克兰危机后，在欧美经济制裁的背景下，拥有资金和技术优势的国际石油公司纷纷退出俄罗斯北极地区海域油气资源的勘探开发。2014年以来，随着国际能源价格下跌，高昂的开发成本使俄罗斯石油公司和俄罗斯天然气工业股份公司纷纷推迟了北极海域的勘探开发计划。在单凭自身实力难以实现北极地区开发政策目标和国际石油公司退出的情况下，俄罗斯将北极地区开发国际合作对象的选择范围从北极地区扩大到全球。《政策》在保留与北极国家合作的基础上，增加了“积极吸引……区域外国家参与俄联邦北极区域的互利经济合作”的内容。俄罗斯积极寻求与包括中国在内的亚洲国家在油气资源开发和北方海航道建设上进行合作，最终建立北极地区开发的全球伙伴网络。
5 d( x6 h! ~4 ]3 d4 R继亚马尔LNG项目后，2019年俄罗斯北极地区开发的第二个LNG项目——北极LNG 2项目（Arctic LNG 2）启动，该项目合作方为俄罗斯诺瓦泰克公司（拥有项目60%的权益）、法国道达尔公司、中国石油天然气集团公司、中国海洋石油总公司、日本的三井财团和日本石油天然气金属国家公司（JOGMEC）设立的日本北极液化天然气（Japan Arctic LNG）联合体（分别拥有项目10%的权益）。项目将建成三条年产能各为660万吨的LNG生产线，并采用法国、德国、意大利等欧洲国家的相关工程技术和液化天然气技术。项目首条LNG生产线预计将于2023年建成投产，产品将使用液化天然气船队，通过北方海航道运往亚太和欧洲市场。通过建立北极地区开发国际合作伙伴网络，俄罗斯极大推进了北极地区开发的进程。
5 |. z- b! m9 |. y4 W. m1 C第三，俄罗斯寻求北极地区开发国际合作行为务实而灵活，发起北极地区开发的国际倡议，创建国际合作平台，显著提高了北极地区开发的国际关注度。俄罗斯极为重视北极地区开发国际合作平台建设，在其设想中，北极理事会是协调北极地区内国际性活动的关键性地区组织，也是俄罗斯北极地区开发最为重要的国际合作平台。在不能主导北极理事会议程的情况下，俄罗斯积极利用现有国际平台甚至主动创建新的平台，进行务实而灵活的北极地区开发国际合作。首先，俄罗斯积极发起北极地区开发的国际合作倡议。2017年5月，普京在中国举办的首届“一带一路”国际合作高峰论坛上表示要把北极航道和“一带一路”连接起来，打造欧亚地区新的交通格局。此后不久，中俄双方领导人正式发起了“冰上丝绸之路”的国际合作倡议。2019年10月，普京提出建设“西伯利亚子午线”超级铁路倡议。其次，俄罗斯创建“北极-对话区域”国际北极论坛，与国际社会就北极地区开发开展对话，阐明俄罗斯的政策立场，推进北极地区开发的国际合作。最后，利用担任北极理事会主席国的契机，设置北极地区开发议程，加强俄罗斯与其他北极国家在北极地区开发上的合作，主要集中在俄属北极地区油气资源开发与北极航道建设方面。
" T- i( z. o; L" s总的来说，俄罗斯北极地区开发国际合作政策的实施取得了一定成果，这体现在俄罗斯北极地区油气资源勘探开发和基础设施建设的具体项目不仅取得了较大进展，而且引发了国际社会对北极地区开发的关注。然而，由于受北极地区开发的外部环境和俄国内因素的影响，俄罗斯北极地区开发的国际合作仍面临巨大的挑战。我们可以从以下几个方面认识俄罗斯北极地区开发国际合作政策的实施效果：
4 U! _6 g! G6 |4 V5 m# q6 d+ k首先，国际合作政策的出台对于实现俄罗斯北极地区开发的规划目标具有重要意义，然而，资金和技术的匮乏以及不利的外部环境制约了俄罗斯北极地区开发的步伐，事实上，《原则》和《2020年前战略》中设定的2020年前北极地区开发的目标和规划到目前为止并未完全实现。在此情况下，俄罗斯加大了国际合作的力度，希望引入外部的资金和技术，加快北极地区开发。通过国际合作政策的实施，俄罗斯在一些具体开发领域取得了成功，如在北极地区的油气资源勘探开发、北极航道的基础设施建设以及北极的科学考察等领域。国际合作实践不仅为俄罗斯带来了国际资金和技术的支持，而且为俄罗斯进一步推进北极地区开发的国际合作积累了宝贵经验。
# {, h& Y+ O& o7 d2 o4 E其次，俄罗斯寻求北极地区开发的国际合作，有利于国际社会思考北极问题安全、环保与发展三大议题的关系，理解北极地区开发的价值和意义。冷战结束后，北极地区地缘政治、经济环境的变迁推动了北极问题的升温。传统的北极议程主要集中在北极地区的军事竞争、北冰洋划界、北极地区的生态环境保护等领域，北极地区开发并非北极事务的核心。俄罗斯北极地区开发不仅聚焦北极地区的油气资源勘探开发和北极航道的利用，而且将北极地区的社会发展、基础设施建设、少数民族文化保护、生态环境和防灾减灾等问题纳入其中，有助于人们进一步思考安全、环保和发展三大议题的关系。开发需要在安全和合作的前提下进行，同时开发不能以破坏北极生态环境为代价。
4 x4 `, [4 ~% N, H3 o, j5 m( ^( Z最后，俄罗斯北极地区开发的国际合作仍处于利益认知和项目合作的阶段。由于北极地区环境的特殊性和北极问题的复杂性，国际社会并未形成北极地区开发的共识，也未能就北极地区开发制定统一的法律规范，缺乏对北极地区开发的科学化管理。俄罗斯现有的关于北极地区开发的国际合作框架，是从一系列项目合作协议发展而来的。在没有专门的北极地区开发国际制度约束的情况下，俄罗斯北极地区开发的国际合作面临巨大的不确定性。
$ V; |6 }' g0 Q2 y7 s在北极地区开发问题上，北极国家具有广泛的利益契合点，俄罗斯将北极国家视作首要的合作对象。在开发过程中，不与其他北极国家通力合作，俄罗斯就不可能实现北极地区开发的政策目标。对于其他北极国家而言，搁置甚至解决北极主权争议问题，在确定的国际制度中稳定获得北极地区开发的收益，也离不开俄罗斯的参与。因此，设置北极地区开发国际议程具有一定的可能性和可行性。9 u! X6 V+ o3 g( k$ I, _# A u9 K
此外，北极地区开发并非北极国家的内部事务，而是具有全球意义。与北极地区开发相关的气候变化、北极航道利用、油气资源开发与贸易对非北极国家也具有重要意义。俄罗斯北极地区开发的政策规划彰显了俄罗斯的主权和管辖权利，也表明在北极地区开发的部分领域，俄罗斯可以与非北极国家开展国际合作。事实上，在欧美对俄罗斯实行经济制裁的情况下，俄罗斯北极地区开发的一些具体项目之所以能够取得成功，正是得益于俄罗斯与法国、中国、日本等非北极国家的国际合作。; K2 M. d9 I! z9 W) n! w* x0 W
总之，北极地区开发不仅关乎北极国家的自身利益，而且具有全球性的影响。只有国际社会达成广泛共识，构建共同的国际合作平台，完善具有约束力的北极地区开发法律规范，才会使北极地区开发处于有序发展状态。从这个意义上来看，俄罗斯北极地区开发国际合作仍有很长的路程要走。- H2 d2 S, ~* B# ]- o
8 @: K/ T& P- g6 r( h# @文章来源：节选自《俄罗斯“北极地区开发”国际合作政策制定和实施效果评析》，原刊于《俄罗斯学刊》2021年03期; b8 r/ s: R9 X
作者：韦进深，兰州大学中亚研究所研究员、兰州大学政治与国际关系学院副教授；朱文悦，复旦大学国际关系与公共事务学院博士
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