羊志洪等：我国应对南极条约体系面临困境的措施建议

南极条约体系未来发展仍然是一个复杂多变的历史过程，存在诸多不确定性。建议我国保持当前南极事业发展的战略定力，并从顶层设计、能力建设、营造良好外部环境等方面提升国家的南极战略预置。
一、尽快出台南极战略和法律
我国是少数没有出台国家南极战略或法律法规，没有明确提出国家南极利益的南极条约协商国。当前，我国应充分把握南极条约体系到期前这一战略机遇期，将南极事业纳入国民经济社会发展的总体规划和加快海洋强国建设的统一战略部署之中，尽快制定国家的南极战略，确立南极发展观，阐述我国的南极利益和南极战略取向以及维护南极条约体系及其原则的基本立场，明确《中国的南极事业》白皮书所提出的“打造南极‘人类命运共同体’”的内涵及其实现路径，提出我国南极事业发展的重点任务、主要措施及行动计划等。同时，建议加快推进我国的南极立法进程，明确南极活动主体及其南极活动的法律管辖事项、管理手段以及管理措施，实现我国南极事业发展的制度化和法律化。
二、研究制定南极条约体系到期应对预案
' G+ [" H" A7 d0 P# i3 m" j% w* [一是要保持对南极领土主权或控制权竞争的高度警惕。鉴于南极复杂的地缘政治及领土主权竞争现实，建议我国在这一议题框架下持续跟踪评估他国的南极政策、南极利益以及南极活动，并对其对我国南极活动、南极利益的影响进行全面评价，在此基础上进一步提出应对南极条约体系到期被推翻的策略并作出组织架构、任务分工等实质性安排，以保障我国自由进出南极的基本权益不被限制，维护南极的和平与稳定不被破坏。
二是提前做好南极矿产资源问题的科学准备和规则准备。我国应持续加强南极地质勘探和研究，密切关注他国、尤其是具有极地资源开发能力国家的南极矿产资源政策和活动现状与发展，提升我国在未来南极矿产资源制度安排上的话语权及其科技基础，积极应对南极矿产制度再次被提上南极协商会议议事日程的可能。
三、以南极科研和环保为核心提升我国南极综合实力
一是完善国家南极科考和研究机制。完善我国南极考察统筹协调和综合保障机制，继续加大南极科学考察投入，适时将南极昆仑站、泰山站两个夏季考察站改造为常年站，并逐步实现南极夏季科考站向全年站升级，全年科考站向全能型升级，建成一流的南极科考站及基础设施。成立国家南极科学最高权威学术机构，统筹全国的南极自然科学和社会科学研究力量，实施“国家南极大科学计划”,建立国家南极科学大数据平台，实现南极研究数据共享。设置国家南极科学基金并保障经费稳步持续增长。
3 W- q9 I2 ], q; p二是实施南极高精尖科学技术攻关，为国家南极决策提供充分的科学支撑。以我国深海、空天等科技优势为支撑，紧跟国际南极科研前沿，开展南极地质、气候、资源等领域科研攻关。以南极大陆和南大洋生态环境保护、南极气候系统等重大科学问题为主题，资助世界前沿尖端领域的南极基础科学研究、核心技术研究以及南极人文社科领域研究，引进和培育南极“高精尖缺”人才，促进南极技术及工程领域的创新和南极治理政策创新，推动产出具有重大价值、国际影响力的南极科研学术成果。
三是提升南极环境保护能力。建立保护南极生态环境、应对气候变化的制度体系和执行机制。鼓励和促进发展南极环保技术，完善南极现场环境事故应急机制。完善“绿色考察”机制，构建南极活动绿色、低碳指标体系，分类实施南极科考、南极旅游、南极捕捞等活动的生态环境影响监测和评估，并制定相应的标准体系。在南极海洋环境保护、生物多样性养护、生态系统修复以及监测、应对气候等领域加大资金投入。
四、促进南极旅游业高质量发展
1 d9 [8 i2 x5 n  {, W! j. ^% j从国家战略高度统筹南极旅游产业发展，将南极旅游作为和平利用南极空间资源、提升南极实质存在的重要领域之一，健全国家南极旅游产业管理机制。
( q$ C1 d- }9 j8 z* e一是以市场培育为基础，尽快制定南极旅游产业扶持政策，培养南极旅游专业人才，扶持南极邮轮发展，促进国内南极旅游产业链的形成和完善，鼓励建立国内的南极旅游行业协会。建立南极旅游信息联动平台，定期发布“南极旅游发展报告”,实现与国际社会之间的南极旅游信息共享、经验交流。
二是提升我国南极科考站点的旅游规范引导、安全保障、应急搜救等能力，打造南极科考、旅游、环保之间良性互动发展的新模式，积极为南极条约体系有关南极旅游规制规范提供制度供给。
三是借鉴智利、俄罗斯等国的南极科考站建设经验，改变我国南极长城站单一科研平台的发展定位，改进设施设备，打造长城站小型综合旅游“社区”。建设南极科考站爱国、环保、科普教育基地，提升公民和企业在国家南极政策制定中的参与度。
" y8 d! x( D# L, g五、提升我国南极事业的开放与合作水平
. a7 l9 r/ P, i一是探索建立“南极考察站开放共享”机制，适度开放我国的南极基础设施、平台等，为更多开展南极活动的国家、国际组织等提供更多公共产品。在国内外有影响力的媒体、智库、论坛等平台，宣传我国在应对气候变化、极地冰川融化、南极环境保护等方面的贡献，驳斥并化解反华智库或学者对我国南极活动的不实言论，定期发布我国南极事业白皮书，避免我国南极战略意图被西方话语体系任意发挥、恶意曲解。
二是推动南极利益主体多元化，积极构建南极国际治理新模式。第一，需要处理好与不同南极利益诉求国家之间的关系。例如，承认美国、澳大利亚等南极大国或强国在南极生态环境和科研等领域的贡献，坚持在南极条约体系法律框架下与美国、澳大利亚等国加强沟通和协调，增信释疑，消除南极战略误判，维护好我国南极事业发展的良好外部环境。同时，积极与阿根廷、智利、南非、土耳其等南极门户国、南极新兴国家开展在南极旅游、科考、后勤保障、培训、生态环境保护、搜救等方面的平等、互利、务实合作。第二，扩大国际南极合作的广度与深度。积极参与和支持南极研究科学委员会、国际南极旅游组织协会等南极国际组织事务，参与或主导相关南极治理议题的设置，并为其输送专业人才。加强与南极国家之间的学术交流，互办南极科学研究学术会议、论坛等，鼓励高校、科研院所积极与海外对华友好或中立的相关智库、学者开展交流合作。推动设立开放的、多国参与的南极联合科考与研究计划，共享极地科研资料和成果。
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- I, x1 \1 x+ ~% d) c4 _文章来源：节选自《南极条约体系面临的困境与中国的应对》，原刊于《边界与海洋研究》2022年第3期
2 H4 W  ?2 T" u3 \7 k& U  }+ V3 e作者：羊志洪，国家海洋信息中心副研究员；周怡圃，国家海洋信息中心研究员