【海洋观点】全球海洋环境治理国际条约演变下构建海洋命运共同体的法治路径启示与建议

全球海洋环境治理作为全球海洋治理体系构建的重要内容，受到海洋的生态连通性、环境问题的跨国家性以及治理的多主体性等因素影响，仍面临着模式不明、机制冲突、合作不足等问题。这些问题体现在全球海洋环境治理的方方面面，其中尤其以相关国际条约的制定与实施最为突出，制约着各国的有效参与。由此，结合当前全球海洋环境治理中国际条约在谈判中的争议问题和中国参与全球海洋环境治理的机遇与挑战，以构建海洋命运共同体为核心目标，得出相关启示与建议。
. M4 ], s. s8 _9 Y- I/ X& n3 r  V2 W/ T一、完善全球海洋环境治理需要构建海洋命运共同体
: Y  f( j, M7 W( n海洋是全球生命支持系统的基本组成部分，是全球气候的调节器、自然资源的宝库。但由于人类的过度开发，海洋陷入严峻的“公地悲剧”—海洋环境污染严重、渔业资源枯竭、生物多样性面临危机。随着海洋、生态、气候等危及人类生存的问题不断加剧，习近平主席2017年在联合国日内瓦总部的演讲中，向全世界提出了时代之问—“世界怎么了，我们怎么办？”并明确给出了中国方案，即“构建人类命运共同体，实现共赢共享”。人类命运共同体的宏大愿景是：建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。这为人类命运共同体重要组成部分的海洋命运共同体确立了目标，其中就包括“共同维护海洋生态文明”。申言之，完善全球海洋环境治理离不开以维护海洋生态文明为目标的海洋命运共同体的构建。海洋是人类的共同财富，理应由全体人类共同维护海洋生态环境和保证资源可持续利用，实现海洋可持续发展是当前的一项全球要务。但受到海洋的整体性以及海洋活动国际性的限制，以前文对相关国际条约发展趋势的分析为据，可以得出任何一个国家都无法独立保护海洋生态环境，而应通过全球治理的方式，以预防和整治相结合来协同保护海洋生态环境、维护海洋生物多样性。所以，维护海洋生态文明，必须强化和完善全球海洋环境治理；而完善全球海洋环境治理也必然无法离开海洋命运共同体的构建。
0 B' `  p! S1 X' L/ k4 d二、构建海洋命运共同体必经国际海洋法治之路
0 h. M$ Y7 w: t7 I( ^. a, f3 m* X* N8 c习近平总书记指出：“中国走向世界，以负责任大国参与国际事务，必须善于运用法治。”“全球治理体系正处于调整变革的关键时期，我们要积极参与国际规则制定，做全球治理变革进程的参与者、推动者、引领者。”这论证了“法治化是推进全球治理体制变革、构建世界新秩序的必然要求，建设国际法治和全球法治是推进全球治理现代化和世界秩序法治化的必由之路”。国际法治作为法治理念的国际实施，是构建人类命运共同体的实现路径。人类命运共同体以推动国际关系法治化为目标，而海洋命运共同体作为人类命运共同体的重要组成部分，它的构建过程也必将是国际海洋法治形成之路，这一发展阶段也将对全球海洋治理的完善起到全面支撑作用。法制化的国际制度有助于行为体对自身利益的定义，有助于形成合法的国际海洋治理制度体系。如果全球海洋治理制度体系中没有一套能够为全人类共同遵守，并且对全球各国公民都有法律约束力的由原则、规范、规则和决策程序等构成的法律制度规范，那么相关治理措施将很难落实。所以，制定和完善广泛参与的海洋环境保护、海洋资源可持续利用管理等国际条约，是全面实现预防和整治相结合进行全球海洋治理的重要内容。但基于相关国际条约在谈判中出现的各方立场对立，无法缔约，以及不同条约之间的管辖重叠和效力冲突等法律规制的发展趋势，可以推出，经济社会发展水平和海洋保护意识等方面的不同，导致沿海国对于国家管辖范围内外海域的资源利用和环境保护情况存在较大差异。因此，制度的法制化还需要治理机制的法治化加以完善与落实，故而探索构建海洋命运共同体的国际海洋法治路径迫在眉睫。
) m* i) {$ Z0 g# F2 @4 @三、有关中国参与全球海洋环境治理的建议
$ L) R6 O; a! ], `( J3 C中国作为海洋大国，面对全球海洋治理的新形势、新课题，如全球海洋环境治理中国际条约的主体多元化、内容前瞻化、规则动态化、谈判复杂化、冲突严重化以及效力扩张化等发展态势，要继续准确把握海洋法发展方向，妥善处理以下三方面问题，更有效地参与全球海洋环境治理，推动公正合理的国际海洋法治进程，助力构建海洋命运共同体。
4 c7 {) ?7 C2 {+ f首先，平衡海洋环境保护与资源的可持续利用。海洋以其丰富的渔业、航道、矿产、基因等资源为人类文明的不断进步提供能量。但这些资源不是无穷无尽的，保护海洋生态环境，保障海洋资源的可持续利用，就是在保护我们人类共同的前途命运。因此，中国应以联合国可持续发展目标14为指导，在加强海洋保护与科技创新、科研突破的同时，努力在BBNJ国际协定、国际海底开发规章、南北极规则等国际条约的制定中贯穿全球海洋环境保护与资源利用相平衡的基本理念，从能力建设与制度保障两个方面，双管齐下为提高海洋环境保护和资源利用效能，优化全球海洋环境治理方案做出贡献。
其次，协调海洋环境治理机制的互补与联动。归纳全球海洋环境治理中国际条约的缔约主体与规范对象，可知当前全球海洋环境治理机制繁杂交错，全球、区域及部门性模式并存。如海底区域矿产资源开发是全球治理模式，而公海渔业治理则采用了区域化模式。不同模式的治理机制有着不同的优缺点，全球模式规则与标准统一，区域等模式则更具专业性与可行性。因此，中国应当在陆海统筹兼顾的基础上，通过加强目前国际社会中已有行之有效的海洋环境治理机制间的信息交互，以促进相关国际条约的国家实践与国际合作为着力点，协调好国际海洋环境治理机制间的效用范围，做到职能联动，优缺互补。
最后，保障海洋法继承与发展的循序渐进。UNCLOS作为“一揽子”利益平衡的产物，满足了各方的合理关切，故而生效后形成的国家实践与诸多制度均被接受为习惯国际法。虽然在大变局下缔约国间权利与义务的微妙平衡有被打破的可能，但这绝不是一蹴而就的。例如，UNCLOS争端解决机制在多个案件中强行管辖本不属于其管辖权内的案件，或缩小解释“任择性例外事项”，打破了UNCLOS机制自愿和强制程序的平衡，导致秩序混乱。这提醒中国在海洋环境保护等新兴海洋法规则构建谈判中应明确自身的立场与要求，继续重视国家实践在推动海洋法形成与发展上的基础性作用，避免仓促冲击传统海洋法秩序。“对UNCLOS未予规定的事项，应继续遵循一般国际法的规则和原则，循序渐进”，在国际海洋法治的轨道中完成全球海洋环境治理等制度体系的完善。

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文章来源：节选自《全球海洋环境治理国际条约演变下构建海洋命运共同体的法治路径启示》，原刊于《环境保护》2021年第15期
作者：刘惠荣，中国海洋大学法学院教授，中国海洋发展研究中心海洋权益研究室副主任；齐雪薇，中国海洋大学法学院博士。