【海洋观点】“三权分离”的国际海底区域开发制度

“三权分离”开发制度是指国际海底区域（以下称“区域”）资源为全人类所有，海管局代表全人类行使“区域”资源的管理权，以及雇佣适合的承包者具体实施“区域”资源开发活动。被雇佣从事“区域”资源开发的承包者有权从“区域”资源开发收益中获取其前期勘探成本补偿、开发活动成本补偿及适当收益作为雇佣关系中的佣金。具体而言，在“三权分离”开发制度中，“区域”资源开发前期投入较大的发达国家可以通过获得佣金，补偿其成本并获得适当收益，可在一定程度上促进条件成熟的国家率先开展“区域”资源开发，从而使“区域”资源尽早进入开发阶段；海管局代表全人类对“区域”资源开发所获收益在所有国家间进行合理分配，以保障发展中国家可以享有“区域”资源开发的红利。因此，“三权分离”开发制度具有较好的可行性。“三权分离”开发制度的五大核心要素为海管局、承包者、生产与收益政策、资料与技术转让、审查制度，五者的关系和所承担的权责构成了“三权分离”开发制度的主要内容。
一、海管局
( i+ q( }/ a: v# f& T7 o' F4 X海管局是唯一代表全人类管理一切“区域”内活动，实施“三权分离”开发制度的具有专属管辖权的国际机构。
& J2 o& \0 x: e2 w( l$ e; C海管局的组成基本沿用《公约》规定，由大会、理事会、秘书处和企业部四个部分组成。大会由海管局全体成员组成，为海管局的最高权力机关，对海管局权限范围内的任何问题或事项负责并制定一般性政策。理事会是海管局的执行机关，沿用《公约》规定选举产生，依据大会的一般政策制定具体措施。
3 v# P0 i1 l9 l; q( I! k6 Z- y1 \& {; X5 P考虑到海管局是管理机构的本质，海管局没有“区域”资源开发的权利和义务，只负有对该类活动的行政管理职责及“区域”资源开发的收益分配管理职能。海管局的职能主要包括：搜集“区域”资源的分布、储量等主要信息，制定“区域”资源开发的总体规划；对“区域”资源开发申请者的资格、工作计划进行审核，与符合条件的申请者订立雇佣开发合同；对“区域”资源开发活动进行管控，保障开发活动按照签订的雇佣开发合同进行；制定“区域”资源开发收益的分配方案；制定与“区域”资源开发相关的环境保护、生产限额、价格平衡、反技术垄断等政策和制度；确定承包者的申请资格，以及制定承包者在“区域”内活动的成本补偿及适当收益政策；负责“区域”内勘探活动的申请审核和管控。
2 O8 a* d. T! V5 _& j' x: L海管局的运行费用由全体缔约国缴纳的会费组成，各缔约国每年缴纳费用的具体比例由大会协商通过。
7 ?; r2 |* l, l  y9 W二、承包者
' F. b/ i% N2 u! d' i通过审核，被海管局雇佣开展“区域”资源开发的承包者应为缔约国及其控制的组织、法人或者被国际社会承认的国际组织。
- X( o5 [+ Q4 {1 F9 g5 y相关主体需向海管局提交承包者资格申请和“区域”资源开发工作计划，经海管局审批并与之签订雇佣开发合同后，正式成为从事“区域”资源开发的承包者。
% w: Z/ ^4 U# v; r  f$ Y0 f, |申请主体应对所申请开发的“区域”有较为充分的前期调查和勘探，获得相关资料。申请者应向海管局提交相关资料，作为海管局搜集的“区域”资料的一部分，为制定资源开发的总体规划和相关政策提供依据。申请主体还应掌握开发活动需要的相关科学技术，并在申请时提交详实的开发工作计划书，对“区域”内活动的方案、涉及的技术、设备等进行说明，并包含环境影响评价及事前、事中、事后环境保护方案等内容。
申请主体如果已经和海管局签订了“区域”的勘探合同，便具有签订开发合同的优先权。其申请开发权之前的“区域”勘探活动应在与海管局签订勘探合同后按照合同和海管局相关规章开展。
申请主体在获得承包者资格后应严格按照与海管局签订的雇佣开发合同开展工作，并严格遵守其他相关国际法与规章制度。承包者的国籍所在国和实际控制国对承包者的“区域”内活动负有连带担保责任，如果承包者为国际组织，则组成该国际组织的所有国家对其负有连带担保责任。
与海管局签订了雇佣开发合同的承包者，有权从“区域”资源开发的收益中获取其前期调查、勘探及按照合同开展开发活动的成本，并获得一定的利润。该成本和利润为海管局代表全人类雇佣该承包者所应支付的报酬。承包者要求的前期投入及按照合同开展的开发活动的成本总额不应超过其所开发的“区域”资源价值的25%，要求的利润不应超过其所开发的“区域”资源价值的8%，否则该开发计划不予批准。若与海管局签订了勘探合同的主体没有进一步申请并获得从事“区域”资源开发的承包者资格，则自行负责其前期调查和勘探的成本。另外，如果同一时期有多个申请主体对大致相同的区域申请承包者资格，除具有优先权者外，海管局应通过招标程序择优选择。
三、生产与收益政策
“区域”资源开发产生的所有收益由海管局代表全人类管理与分配。承包者开发的资源必须全数上缴海管局，或在海管局授权和管控下出售。海管局首先应该从“区域”资源开发收益中支付雇佣开发合同规定的承包者相关成本与利润部分，其余收益按照大会协商的分配比例及办法分配给各缔约国。收益可以资源本身或出售之后的货币等形式分配。
$ a: n2 K6 o3 ^3 V  r, ?. U海管局应采取必要措施规定合理的“区域”资源开发生产限额，且“区域”资源价格的确定应与陆上同类资源的价格保持相当，以减轻“区域”资源开发导致的环境保护压力，从而促进“区域”资源市场的稳定有序。
( E# g! _, t3 `% m# ]/ M. Y4 C( s- ?1 ]四、资料与技术转让
在承包者与海管局签订了雇佣开发合同后，因其开发与前期投入的成本和应获利润已有保障，所以海管局有权对承包者提交的拟开发“区域”的前期调查资料及工作计划中的一般科学技术内容予以公开，以避免在该“区域”不必要的重复调查，并促进科学技术的普及与发展；但不宜公开申请主体工作计划中享有知识产权保护的科学技术内容，如有其他主体想要获得此项技术，应和该知识产权所有人在商业规则下协商获取。如果申请主体最终没有获得承包者资格，未与海管局签订雇佣开发合同，海管局对申请主体提交的前期调查资料及工作计划所有内容应予以保密。
9 Z4 j  l% }- ?五、审查制度
% d4 w! w* h+ {0 e/ i4 O' _任何“区域”资源开发制度的制定都是在特定时期的国际环境下进行的，并受限于国际社会、经济、政治、科学技术的发展。因此，海管局应该对“区域”资源开发制度实际效果进行定期审查，以确保该制度有利于执行人类共同继承财产原则。审查制度建议沿用《公约》的审查制度。
“区域”资源具有不属于任何国家管辖的特殊性，在国际法中具有特别的法律地位，是人类的共同继承财产。正因为其不属于任何国家管辖，“区域”资源成为世界各国觊觎的对象。在“区域”内活动即将由勘探阶段进入开发阶段的关键转折期，如何在国际法制度框架下对“区域”资源进行开发，加快对“区域”资源的占有，成为世界主要国家的重要战略。本文聚焦“区域”资源开发制度，依托信托法律关系及雇佣法律关系的法理分析，提出了“三权分离”开发制度，其核心是实现“区域”资源所有权、管理权、开发权的分离。“三权分离”开发制度既可以有效促进已在“区域”资源开发中进行了大量投入的国家或科技先进的国家积极开展“区域”资源开发，又可以保障发展中国家获得“区域”资源开发收益的分配权，是极具可行性的“区域”开发制度。“三权分离”开发制度虽然保障了发达国家对“区域”资源开发的前期投入和其作为承包者的合理收益，但与其独霸“区域”资源的野心仍存在很大差距，发达国家能否认可“三权分离”开发制度是该制度实施的不确定因素。

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文章来源：《国际海底区域资源“三权分离”开发制度研究》，原刊于《浙江海洋大学学报（人文科学版）》2022年第1期
作者：倪然，系东华理工大学文法学院讲师；谢青霞，系东华理工大学文法学院教授