【海洋观点】对海洋环境公益诉讼和生态环境损害赔偿的思考

2022年12月27日，《中华人民共和国海洋环境保护法（修订草案）》（以下称“修订草案”）提请十三届全国人大常委会第三十八次会议进行了初次审议。2023年6月26日，修订草案二审稿提请十四届全国人大常委会第三次会议审议。在初次审议稿的基础上，对现行海洋环境保护法第八十九条第二款（以下简称“争议条款”）的规定再次做出修改。该条法律规定关系到海洋环境民事公益诉讼制度的完善和生态环境损害赔偿制度的良性运作，有必要在修订草案中予以明确。
$ {% i9 A- I9 W: P一、对争议条款规定的诉讼性质及其原告主体的看法
) y( u1 _: h6 C! @4 O  y# T; G; x（一）应当从立法本意探究争议条款的诉讼性质
  E/ b: }4 t& U从学术界不同观点可以看出，争论的根源在于争议条款规定的诉讼针对的是破坏海洋资源的行为还是污染海洋环境的行为。诚然，环境与资源有着密不可分的一体两面性。根据环境保护法，自然资源是构成环境的要素之一。《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》及《生态环境损害赔偿制度改革方案》对“生态环境损害”的界定也体现了这一思想。这致使生态环境损害赔偿诉讼同公益诉讼在赔偿范围、诉讼规则的运用上具有一定的一致性。但无论是在理论上还是在实践上，两者都有公认的差别。从理论来看，自然资源因具有经济价值而能够成为民法上的“物”，有明确的权利主体;基于自然资源国家所有权理论，国家为自然资源的所有者，国家为了维护自身所有权提起的损害赔偿诉讼属于私益诉讼。而环境由于其公共属性，没有明确的权利主体，保护环境就是保护公共利益，因而为了保护公共利益提起的诉讼应是公益诉讼。从实质上看，生态环境损害赔偿诉讼与民事公益诉讼的最本质差别是原告主体的不一致，前者的提请主体是国务院授权的地方政府，后者的提请主体是法律规定的机关和有关组织。
& e# G; Q6 X8 `+ l! n( ~  C要厘清争议条款的诉讼性质还应当从立法的本意来探究，从历史过程中探寻立法的原意。争议条款规定的诉讼起初针对的是污染海洋环境的行为，后来增加了破坏海洋资源的内容，也就是说现行法争议条款涵盖了海洋环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼2种诉讼的保护对象。因此,该条规定具有双重性质，是对海洋环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的统一规定。
（二）应当根据情况分析法律规范的具体适用
虽然争议条款规定的原告主体是“行使海洋环境监督管理权的部门”，但海洋环境相关诉讼的原告主体的确定还要统筹考虑其他相关立法的规定。
从生态环境损害赔偿诉讼来看，当前还处于试点阶段，没有其他立法实践,《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》和《生态环境损害赔偿制度改革方案》及相关司法解释都排除了海洋生态环境损害的适用。因此，相应的原告主体即为海洋环境保护法中规定的行使海洋环境监督管理权的部门。
从环境公益诉讼来看，情况要复杂一些。涉及环境公益诉讼的法律除了海洋环境保护法还有民事诉讼法、民法典和环境保护法。几部法律适用的顺位之争也导致在海洋环境相关诉讼中原告主体资格确定问题存在巨大争议。笔者认为不能简单地运用“特别法优于一般法”或者“新法优于旧法”的原则，排除或者适用某一部法律，而是要根据法律规定的具体情况来确定适用哪些法律规范。
二、对新修订的海洋环境保护法的展望
+ F& k7 P- P% `# l（一）充分考虑海洋相关诉讼的特殊性
+ ^3 s+ a/ ^6 P. S0 y3 G* e海洋生态环境和自然资源损害与陆地相比具有特殊性，应当适用特殊的诉讼制度。首先，海洋损害有流动性和国际性。海洋生态环境与自然资源损害往往比陆地的影响范围更大，后果更严重，更容易产生国际性问题。其次，海洋损害具有隐蔽性和严重性。有些海洋生态损害可能存在潜伏期。海洋具有很强的自我净化功能和复杂的生态系统，这往往导致损害的延迟反应。而一旦造成海洋损害，轻则会导致海洋生物的非自然死亡，严重的可能导致海洋生物种群的灭绝乃至生态系统服务功能的永久性损失。最后，海洋生态损害鉴定难度高。生态损害的判定需要综合考量海洋水体、生物、底土，以及生态系统功能等各方面的因素。因其影响范围更广、生态系统更加复杂，加之掺杂了涉外因素，所以在损害程度、因果关系等方面的鉴定评估上难度更大。这些特点使相关诉讼的难度加大，并降低了社会组织参与诉讼可能性。多年实践表明，行使海洋环境监督管理权的部门具有人员、能力和技术的先天优势，由其提起相关诉讼是切实可行的。
然而，在现代国家权力配置中，也可能出现因行政职权分配不明或者怠于行使职责而不作为的现象，反而对国家利益或者公共利益带来了消极影响。在这种情况下，检察机关作为法定监督机关，独立性较强、拥有专业的人员队伍，具有取证能力，可成为海洋环境保护的“最后一道防线”。“检察机关提起公益诉讼，增设了一种通过法律监督权和审判权协调配合来制衡过于强大的行政权的机制”。近年来，检察公益诉讼发展迅速，检察机关在生态环境损害赔偿诉讼中发挥了越来越主动的作用。实践证明，由检察机关作为第二顺位主体提起诉讼是对行政机关缺位的补充，有利于形成保护海洋的合力。
海洋环境保护法修订草案二次审议稿规定:
对污染海洋环境、破坏海洋生态，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。
* u" p% C3 B# D3 d7 ?前款规定的部门不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。前款规定的部门提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。
! ^. e) p5 z1 A- h虽然二次审议稿为了与民法典、环境保护法相一致，采用了“破坏海洋生态”的表述，但鉴于资源与生态系统是要素与整体的关系，可以认为，二次审议稿对争议条款的修改基本沿用了之前的立法思路，体现了上述思想。
8 A5 f% V$ J0 a! {- q$ E（二）积极推动海洋环境保护法修改完善、贯彻实施
- s1 M, I+ X+ E0 g习近平总书记在党的十九大报告中指出:“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。”在本次海洋环境保护法的修订过程中，陆海统筹作为一个基本理念，在管理体制、总量控制、排污许可、海岸带管理、海岸工程和海洋工程一体化管理等多方面得到了全面贯彻。海洋生态环境损害赔偿诉讼也,应当吸收生态环境损害赔偿制度改革的最新成果。适度改变将海洋生态环境损害过度特殊化、分离化的做法。建议扩大生态环境损害赔偿的适用范围，将其也适用于海洋生态环境损害赔偿，以调动沿海地方人民政府管理其海域的积极性、主动性。同时，也建议尝试对造成海洋生态环境损害、生态系统功能退化，但尚未给国家造成重大损失的行为追究损害赔偿责任，为下一步法律修改提供实践基础。
海洋环境保护法二次审议稿为检察机关提起海洋公益诉讼提供了明确的法律依据。但海洋公益诉讼对检察机关来说是一个新课题，由于海洋环境的特殊性，实践中还存在线索发现难、证据固定难、损害量化难、修复费用确定难等问题。2022年，最高人民法院、最高人民检察院发布了《最高人民法院最高人民检察院关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》，为检察机关办理海洋公益诉讼提供全流程、体系化的规范依据。近年来，各地检察机关在保持谨慎的前提下，对公益诉讼进行了积极探索，出现了很多成功案例。在法律实施后，建议检察机关进一步积极落实海洋公益诉讼制度，发布一批典型案例，以案促法，推动新修订的海洋环境保护法各项制度落地落实、贯彻实施。

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$ b$ {; |) ^$ x- U7 l% f! \% S5 A文章来源：节选自《对海洋环境公益诉讼和生态环境损害赔偿的思考——论海洋环境保护法第八十九条第二款的修改》，原刊于《环境保护》2023年第18期
5 P4 @7 |" |0 y0 D- X+ F作者：付莎，系武汉大学法学院博士；魏新渝，系生态环境部核与辐射安全中心正高级工程师。



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