海洋经济与环境保护协调发展面临的挑战与对策研究 - 海洋资源管理政策影响研究

杜文章 · 发表于海洋科普 2024-6-15 14:46:10

本文来源王诗成专著《海洋生态经济路径研究与实践》上册

一、海洋经济与环境的现状和特点

山东省海岸线全长3121千米，滩涂面积3223平方千米，有16处主要港湾和51处可建深水泊位的优良港址，有着丰富的海洋资源和巨大的开发潜力。20世纪90年代初期，山东立足丰富的海洋资源和巨大的开发潜力，提出了“开发半壁江山，建设海上山东”的战略构想，在全省范围内掀起了向海洋要资源、要潜力、要效益的高潮，有力地促进了全省经济的发展。但在经济发展的同时，山东省近岸海域环境质量受到了来自陆地污染源、海上工程及交通运输、海产养殖等的影响，赤潮等时有发生，部分海域水质已不能满足环境功能区划要求，海洋生态系统局部受到了一定程度的破坏，近海渔业资源也受到了影响，制约了“海上山东”建设的发展。因此，加强对海洋环境的保护研究，改善海洋环境质量，恢复海洋生态环境，为“海上山东”的可持续发展、建设生态省提供环境保障具有重要的意义。

从整体上说，山东省近岸海域水质尚好，符合一、二类海水水质要求的测点占62.38％，符合三类海水水质的测点占10.16％，符合四类海水水质的测点占3.01％。但仍有部分海域明显受到无机氮、活性磷酸盐和高锰酸盐指数的污染。山东近岸海域共划分为88个环境功能区，除日照一类和四类环境功能区100％测点达标外，其余市地环境功能区均未实现100％测点达标。从沉积物调查结果分析，山东省近岸海域沉积物总体水平较好，除铅和铜有超标现象外，其余4项指标均符合标准(砷无评价标准)，但少数测点单个指标有超标现象。近海海域生物种类和数量分布正常，生物多样性指数值较高，群落结构均稳定，海域整体生态状况良好。历年海洋监测结果表明，山东省近岸海域环境质量总体上比较稳定，但在一定程度上呈现一类海水逐渐减少、超四类海水有所增加的趋势，水质下降变化比较缓慢。从环境功能区达标情况可见，山东省近岸海域一类环境功能区和二类环境功能区达标率有所下降，三、四类环境功能区达标率则有所升高。

山东省海洋环境管理逐步迈入了法制化、规范化轨道。制定了《山东省环境保护条例》和《青岛市近岸海域环境保护规定》，颁布了《山东省近岸海域环境功能区划》。在各级人民政府统一领导下，形成了环保部门统一监督管理、职能部门分工负责的海洋环境管理体制。各涉海部门根据《环境保护法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》的有关规定，按照各自职责，负责具体的海洋环境管理工作。

二、海洋环境面临严峻挑战

(一)海洋环境问题严重

一是近岸海域局部污染严重。山东省近岸海域普遍受到无机氮和活性磷酸盐的污染，COD和石油类也有超标现象。近岸海域环境功能区尚未全部实现达标。

二是陆源污染治理水平低，历史欠账多。沿海地区城市生活用水产生量逐渐增加，但生活污水处理率低已成为近岸海域污染的重要因素。7个沿海市地中滨州、东营、日照尚未建成城市污水处理厂，其他4市已建成污水处理厂23座，但实际处理能力低于设计量，而且处理的污染物局限于COD。农药、化肥、植物生长素等不合理的使用，使近岸海域环境受到了农业生产中氮、磷等污染物的影响。对于面源排放的氮、磷等污染物，目前在法律上仅限于原则性的规定，在行政上尚无防止、减少和控制等方面的具体规定。山东省沿岸主要入海河流有40余条，多数河流水质污染严重，造成了入海口附近海域污染严重。

三是海上面源污染得不到有效控制，溢油事故时有发生，养殖污水缺乏排放标准。沿岸海水养殖业发展迅速，目前，滩涂浅海和港湾养殖面积为18万公顷，对局部海域造成了污染。机动渔船和众多小型运输船舶未安装污染防治设施。据粗略估算，仅沿海地区的5万艘机动渔船，每年排放约130万吨机舱污水，含油量约2300吨。由于操作原因、设备缺陷、意外事故和不可抗力，沿海地区的岸边油库、油码头和浅海滩涂油井溢油事故时有发生。重大溢油事故使海洋环境受到严重污染，也对海洋捕捞业、养殖业、旅游业等造成巨大经济损失。

四是赤潮灾害发生率明显增加。山东近岸海域发生的赤潮，主要集中于滨州、东营、潍坊和烟台海区。随着渤海近岸海域污染日益加剧，赤潮发生的频率、影响范围、持续时间和环境危害呈逐渐增加趋势。1997年前，全省近岸海域共发生35起赤潮，渔业经济损失达10余亿元。

五是渔业资源濒临枯竭。目前，山东的部分内湾渔场基本荒废，一些主要经济鱼虾类产卵场和育幼场遭到严重破坏；一些溯河性鱼虾资源遭到破坏，产量大幅度下降。莱州湾河口地区原盛产的银鱼和河蟹已基本绝迹，毛蚶资源已接近枯竭，一些滩涂贝类遭到严重破坏。

六是生态环境未有根本性好转。长期以来，海洋渔业重生产经营，轻生态环境保护，甚至以牺牲海洋环境和资源为代价换取渔业的高产量；在浅海滩涂资源开发中忽视了“统筹规划、合理利用”，只顾经济效益不顾环境效益。在海洋资源开发中，长期缺乏有效的环境管理制约机制。随着沿海城市生活污水和工业废水以及养殖废水等大量入海，赤潮、泄油、病毒等海洋环境灾害频繁发生，加上其他严重破坏海洋生态环境的活动，使海洋生物多样性受到一定程度的损害。沿海地区一些开发建设工程失当，使海岸带生态环境遭到破坏。不合理地开发滩涂养殖场，破坏了地貌和植被。在潮上带筑池养虾，部分岸段防护林由此受到破坏，有的变成了不毛之地。

七是海岸侵蚀和海水入侵严重。盲目地大规模采挖沙石，引起岸滩侵蚀。河流输沙量的减少，破坏了海岸的稳定。黄河三角洲除现入海口附近20千米范围内淤涨外，其他岸段以蚀退为主。渤海西南部经常遭受风暴潮袭击，对海岸的生态环境危害程度严重。长期超采地下水，造成海水入侵和沿岸土地不同程度盐碱化。

八是海洋环境管理力度不能适应海洋经济可持续发展的需要。进入20世纪90年代，氮、磷污染日益突出，并逐步成为主要污染类型，海洋环境管理思想仍基本上停留在把工业污染源防治作为环境保护工作重点的认识水平上，在工作上较少涉及海洋生态保护；在污染防治上，对氮、磷的防治，也未采取必要的对策和措施。国家已制定《海洋环境保护法》等法律、法规，但山东省缺少相应的可操作性的实施办法及配套的有关规章政策，涉海部门的海洋环境管理力量普遍不足，不仅人员少、设备简陋、手段落后，工作经费也不足。在行使海洋环境监督管理部门之间，尚存在一些职责不清、关系不顺的现象，在一定程度上削弱了海洋环境保护法执法群体的力量。

九是海洋环境监测能力和监测水平不足。沿海二、三、四级环境监测站中，普遍突出的问题是仪器设备不足、老化和落后。现有监测站基本不具有自动化、现代化水平和高科技监测能力，监测站点和监测项目有限，缺乏对重点污染源的在线监测，以及及时、真实、全面反映海洋环境质量状况和变化趋势，并能快速开展突发性污染事故应急监测的能力。海洋环境监测网络不够健全，存在着部门壁垒的干扰，监测数据不能共享，重复监测现象突出。

(二)海洋环境对海洋经济发展的影响和危害

海洋污染的直接受害者是海洋生物资源的损害。如莱州湾的小清河口附近的河蟹和银鱼绝迹。胶州湾由于生态环境恶化，生物多样性明显减少，潮间带底栖生物由20世纪60年代的120余种减至20余种，已形不成渔汛。此外，海洋污染还直接危害沿海人民的身体健康。卫生部门调查指出，渤海、黄海沿岸的渔民头发中发现的汞、镉含量高于内地居民。

海洋环境持续恶化，给海洋经济带来巨大影响。大量未经处理的工业废水和生活污水排放江河、进入海洋，使一些重要河口、港湾和城市近岸水域海洋生态环境已严重恶化，局部已变成死海。赤潮频繁发生对海洋生物资源和渔业生产造成严重损害，据不完全统计，1995年至今，山东近岸海域共发现赤潮近百起，经济损失数十亿元。

三、海洋环境经济发展的思路与设想

根据“海上山东”建设战略，海洋环境经济发展的基本思路是：坚持科学发展观，海洋经济发展与海洋环境保护相统一，合理开发利用海洋资源，切实保护海洋生态环境，建成一批生态环境示范区。进一步削减氮、磷等入海量，以确保水质稳定达到环境功能区划目标的要求；恢复和改善海岸带生态环境；沿海地区生态环境整治工程完成率超过50％；生态养殖成为海洋养殖的主体，养殖水域水质达标；启动船舶及相关作业油类零排污计划，建设船舶废物港口接收处理设施；建成环境与赤潮灾害监测、预测系统及其应急处理体系；建成一批生态示范县及涉海自然保护区或重要生态功能保护区。

主要目标：到2010年山东海域生态环境指标初步达到为近岸海域海水养殖提供良好的生态环境，广泛推广优化增养殖模式；主要资源生物的产卵场、育幼场的生态环境基本恢复；渔场渔汛形成的外部环境条件成熟；资源生物生产过程合理正常化；海洋生态系统结构与功能开始恢复。现存生物种群趋于稳定；生产者及各级消费者的生物生产过程和生物量产出正常化；生态效率、生态系统稳定性及自我恢复能力开始上升。近岸海域的环境质量和生态系统将得到初步改善，近岸海域水质达到环境功能区划保护目标，海域环境在整体上实现由污染控制型向生态建设型方向转变，海域环境的生物多样性指数处于较佳值水平，沿海地区人民生活质量的提高得到有效的保证。实现海洋资源、环境的可持续利用和海洋事业的协调发展，走海洋经济、生态环境、社会事业和谐发展之路。

突出以下工作重点：

(1)统筹规划海洋的开发和整治。加强海岸带的综合开发和管理，合理开发保护近海，积极参与国际大洋的开发利用；沿海陆地区域和海洋区域一体化开发，逐步形成临海经济带和海洋经济区，推动沿海地区的进一步繁荣和发展。

(2)合理利用海洋资源，促进海洋产业协调发展。实行开发与保护并重的方针，确保海洋资源可持续利用；综合开发利用海洋资源；不断发现新资源，利用新技术，形成和发展海洋新产业，推动海洋经济持续、快速、健康发展。

(3)海洋资源开发和海洋环境保护同步规划、同步实施。制定海洋开发和海洋生态环境保护协调发展规划，按照预防为主、防治结合、谁污染谁治理的原则，加强海洋环境监测、监视和执法管理；重点加强陆源污染物管理，实行污染物总量控制制度，防止海洋环境退化。

(4)加强海洋科学技术研究与开发。重视基础研究，组织海洋关键技术攻关，发展海洋高技术，不断提高海洋开发和海洋服务领域的技术水平；加快先进适用技术的推广应用，不断缩小地区间海洋开发技术水平的梯度差；健全高等院校的海洋专业，加强职业教育，培育多层次的海洋科技人才，同时也加强公众海洋知识传播。

(5)建立海洋综合管理制度。不断完善海洋功能区划和规划，加强海洋开发和保护以及海域使用的科学管理；积极进行海岸带综合管理试验，逐步建立海岸带综合管理制度。

(6)积极参与海洋领域的国际合作。执行《联合国海洋法公约》，推动国际和地区性海洋环境保护的合作与交流，促进全省海洋事业的繁荣和发展。

四、发展海洋环境经济的对策与建议

保护海洋环境应以预防为主，防治结合，合理开发，综合利用。保护海洋环境不仅需要有正确的海洋开发政策和先进的科学技术，还需要有一整套科学的、严格的管理制度和方法，尤其是要抓好污染源的管理，这是海洋环境保护的重要环节。海洋的自净能力也是一种资源，应该充分利用海域的自净能力，以利于降低治理“三废”的成本，发展生产，同时有效地控制污染物的入海量，要避免走先污染、后治理的弯路。

(一)进一步提高海洋环境保护工作的地位，统筹海洋环境和海洋经济发展

海洋环境保护不仅指海洋污染的防治，而且涉及海洋资源的保护与合理开发利用，以及工业布局、能源结构、产品结构等许多问题，即涉及政治、经济、法律和科学技术等各个方面。从根本上讲，保护环境就是保护资源，就是为促进经济发展提供物质基础。资源和环境是一个有机的统一整体。自然资源对环境起着重要的调节作用，破坏资源就是破坏人们的正常生活环境，保护自然资源，并不是消极地保持自然的天然面貌，而是有效地、充分地利用自然环境及其资源。保护和合理利用自然资源是统一的和互为因果的。要以生态平衡的整体观和经济观，科学地、全局地、长远地正确处理好海洋资源的开发与环境保护的关系。开发是为了人民的需要，为人民造福；保护是保护资源再生产能力，防止污染，防止生态系统恶化。保护是为了更好地开发利用，而开发利用必须注意保护。要从环境的全局出发，使经济建设、城市建设和环境建设做到同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一，做到海洋开发事业既能全面发展，海洋环境又能得到保护。要贯彻和落实科学发展观，统筹海洋资源开发和海洋环境保护必须同步规划、同步实施。制定海洋开发和海洋生态环境保护协调发展规划，按照预防为主、防治结合、谁污染谁治理的原则，加强海洋环境监测、监视和执法管理；重点加强陆源污染物管理，实行污染物总量控制制度，防止海洋环境退化。

(二)创新思维，整治海湾生态环境

莱州湾、胶州湾沉积性污染已成为山东经济社会发展面临的两大痼疾。根治两湾污染需改变传统思路，运用发展新理念，启动开发新思路，动用改造山河的大手笔，开凿海河，贯通两湾，形成渤、黄两海大环流，加快海水吸纳消化污染物的速度，加之各项综合治理措施，再现山东黄金海岸的碧海蓝湾不是梦。

作为半封闭内湾中污染的“重灾户”莱州湾生态灾害触目惊心，湾内局部海域已呈现“荒漠化”。资源承载力遭受严重破坏，渔业资源趋于衰竭，海岸系统日趋不稳定，海水入侵面积超过500平方千米。赤潮、海冰、风暴潮、暴发性气旋等自然灾害频发，环境灾害已成为该区社会经济发展的重要制约因素。拯救渤海，拯救莱州湾已到了刻不容缓的地步。

胶州湾属半封闭型深水海湾，海湾面积388.12平方千米，其中水域面积302.91平方千米，胶州湾东西宽28千米，南北长33千米，湾口最窄处为3.38千米。胶州湾由于生态环境的恶化，生物多样性明显减少。多年来，国家及山东省采取积极措施整治渤海，整治入湾河流，取得了很大成效。但毋庸讳言，仍然未能从根本上解决莱州湾、胶州湾的生态问题。昔日海清水碧的莱州湾、胶州湾，如今已成为山东黄金海岸生态环境的两大顽瘤，是建设生态大省、改善海洋生态的两大“瓶颈”问题。

解决两湾问题必须综合治理，一是治，二是疏。其治要继续加大入海入湾排污总量的控制，达标排放，加强海湾水质监测和沉积性污染的生物治理等。其疏的关键则在于解决两湾的海水快速交换问题。人工海河将两湾连成一体，形成半岛环流，实现半封闭海湾水体的快速交换，是治理两湾生态环境的又一重大战略举措。建造人工海河的基本构想：方案一，两湾直线开通，形成长110千米余的人工海河。方案二，沿胶莱河走向进行拓宽拓深，形成一个曲线距离约130千米的人工海河。胶莱河源于平度，北至莱州湾入海，是一条地处青岛、潍坊、烟台三市交界河流，全长80千米余，上游宽50米，下游宽150米。方案一距离短，海水交换阻力小，占用土地多；方案二距离略长，施工量少，节约土地，但海水交换阻力比方案一大。

从莱州湾至胶州湾开通一条宽200米、深10米的人工海河，海河开通后，可双向并行4艘船航行。工程匡算，开挖每立方米土按10元计，1千米的施工费用2000万元，需20余亿元。拓宽拓深胶莱河不少于20亿元。海河沿线高速公路或一级公路、绿化设施等建设约需20亿元，加不可预见费20亿元，建造人工海河方案一或二总投资在60亿元左右。如果步子再大些，开通一条宽1000米、深10米的人工海河，总造价在300亿元左右。经费来源，可作为国家重大工程项目纳入国家预算(据了解，国家整治渤海规划投资550亿元)，也可按市场运作，进行国际招标或政府“以地生财换海”。

建造人工海河一举多得。通过开通人工海河，形成人造环流，解决半封闭海湾水体交换问题，使莱州湾水体交换速度从30余年减少到3~5年。如果人工海河拓宽到1000米，对加速整个渤海与黄海的水体交换也将产生重大影响。人造海河将为封闭式污染海湾的治理寻找出一条新途径。人造海河也将带来如下好处：①开辟便捷的渤黄海海上直线通道，胶莱海河将成为山东乃至中国的“苏伊士运河”，潍坊将成为重要的海河港口城市。②将有利于改变青岛、烟台西部地区、潍坊东部地区的落后面貌，拉动这一边界三角区的经济和社会发展。③将有利于建设两湾和海河两岸生态经济带和海河城市走廊。④半岛东端将成为全国最大的人工岛，海河两岸将形成新的旅游热线。

当然，人工海河也存在一些需要研究解决的问题：两湾海水快速交换，如果污染治理跟不上，对沉寂多年的海底污染物是否带来新的危害；对生物多样性以及对局部生态环境的影响问题；对莱州湾沿岸海水倒灌的影响问题；两湾水体不同落差对通航的影响问题等。

(三)实施渔业资源修复工程，促进海洋可持续发展

加强莱州湾、胶州湾的生态整治，加大对入海入湾排污总量的控制，达标排放，加强监测和沉积性污染的生物治理。莱州湾和胶州湾海洋生态整治所需的资金按《山东生态省建设规划纲要》逐年落实到位。同时海洋与渔业主管部门要加大海水养殖的宏观调控力度，科学分析养殖容量和水域资源承载力，科学规划半岛优势水产品区域布局，解决好自身污染和病害防治，大力发展优质无公害水产品养殖。

实施牧渔工程，即把大力发展栽培渔业作为改善和修复海洋生态环境的重要措施来抓，把山东得天独厚的资源和科技优势变为经济优势。具体采取以下五条举措：一是大面积开展人工放流增殖资源。在继续巩固和扩大对虾、海蜇、乌贼等传统大宗品种增殖的同时，鼓励扶持各地发展文蛤、杂色蛤、海参、鲍鱼、虾、扇贝、魁蚶、牙鲆、梭子蟹等地方优质品种的增殖放流。把渤海和黄海近海建成海上大牧场。二是全面实施人工鱼礁建设。争取5年内在渤海、黄海建设一批能形成规模的“增殖型鱼礁”、“渔获型鱼礁”、“休闲垂钓鱼礁”和“海珍品型鱼礁”，为海洋生物营造栖息、繁殖场所。三是大力发展深水网箱养鱼。重点发展抗风浪特大型网箱，进行名优经济鱼类养殖，建设海上“活鱼库”。四是建设海床生态渔业区。全面推广贝藻间养和立体养殖，建设海床生态增殖区和海床藻类长廊，改善局部海域生态环境。五是加强生物资源养护。进一步加大海湾生态环境整治与养护力度，控制近海捕捞强度，促进近海渔业资源恢复。通过以上五大举措的实施，争取在5年内使有条件的半岛沿岸5％海床敷设人工渔礁，近海渔场全面人工放流增殖，增殖品种扩大到30个以上，深水特大型抗风浪网箱发展到200个以上，把栽培渔业打造成山东海洋渔业的半壁江山。

(四)加快实施碧海行动计划，整治海洋生态环境

建立山东碧海行动联席会议制度，加强山东碧海行动的组织协调。研究审定有关山东海洋环境保护的方针、政策和“山东碧海行动计划”；指导、组织、协调和监督行使海洋环境监督管理权的部门和沿海地方各级人民政府的海洋环境保护工作。编制山东省海洋环境保护规划，纳入政府工作计划。沿海地方各级人民政府应根据海洋环境保护的任务，健全海洋环境保护机构，加强基层海洋环境执法队伍建设，增强执法力量，根据职责权限，制定和完善海洋环境保护法规的实施办法，健全地方海洋环境保护法规。

加强法制建设，加大执法力度。加强海洋环境保护地方立法，尽快组织制定有关近岸海域环境保护的规章制度，强化对近岸海域的管理。为减少和控制氮、磷营养物对海洋环境的污染损害，应制定有针对性的地方性法规和地方政府规章。由省环保局会同省经贸委、工商行政管理局、技术监督局等有关部门制定“关于在全省限制生产、禁止销售和使用含磷洗涤用品的通知”；由省海洋与渔业厅和省环保局组织起草“海水养殖业环境保护规定”。健全海洋环境管理机构，加强队伍建设，采取多种组织形式开展联合执法，促进各部门、各单位的海洋环境保护工作不断规范化、制度化，从总体上推进海洋环境保护工作。

加强海洋环境管理能力建设，提高海洋环境管理现代化水平。尽快扭转海洋环境管理手段不足、监测和监视水平低、技术装备落后的局面，提高海洋环境管理的现代化水平，使行使海洋环境监督管理权的部门监督管理能力适应碧海行动的要求。组织沿海各地市环境保护部门建立重点污染源排污监控系统，配备污染源连续自动监测和规范化计量设施。重点污染源要实行在线监测，使环保部门及时、准确地掌握重点排污单位的排污状况。

加强海洋环境污染与生态破坏的监督管理。根据国家主要污染物排放总量控制计划和海洋环境功能区划，确定近岸海域主要污染物排放总量控制指标，按照规定的程序由地市或县级环保部门对主要污染源分配排放控制数量，采取严格的监测、监视、检查措施，确保主要排污单位在规定的期限内完成污染物排放削减任务。沿海各级环境保护部门要依照《海洋环境保护法》的规定，严禁在沿海陆域内新建不具备有效治理措施的化学制浆造纸、化工、印染、制革、电镀、酿造、炼油、拆船以及其他严重污染海洋环境的建设项目。新建、改建、扩建海岸工程必须严格执行环境影响评价制度及“三同时”制度，将环境容量作为环境影响评价的重要依据，建设项目投产使用后，必须确保达到规定的排放标准和排放总量。现有陆地主要污染源在巩固“达标”成果的基础上，要向源头和全过程控制、调整结构和合理布局转变，推行清洁生产。要加强对工业企业、服务行业、医院排污的监督管理，对不符合国家产业政策、严重污染海洋环境的落后生产工艺和落后设备，按照规定的权限，坚决予以取缔、关闭。在沿海地区和重点流域，严禁销售和使用含磷洗涤用品，工商、技术监督和环保部门按各自的职责，加强监督和管理。加强入海河流管理，防治污染，确保入海河口处的水质符合近岸海域环境功能区划的要求。制定政策，调整沿海农田、林场化肥农药结构，控制化肥农药的使用，减少化肥农药流失对海洋环境的危害。加强对养殖区环境的监督监测，防止和减少养殖业对海洋环境的污染损害。健全海上交通安全和船舶防污监督管理体系，加大对船舶海上交通安全和船舶排污监督管理执法力度。在抓好船舶正常操作排污管理的同时，加强港口水域和船舶重大海上污染事故的应急计划编制和防范工作。

加强碧海行动计划宣传教育。发挥新闻媒介的舆论监督和导向作用，宣传实施碧海行动计划的重要意义。开展海洋环境保护普法教育，提高公众的海洋环保意识和法制观念。举办海洋环境保护培训班，对从事海洋环境管理的人员进行岗位培训，提高素质，培养一批具有海洋环境保护监理技能的专业人员。对从事海洋资源开发利用的单位和个人进行海洋环保教育，使其树立合理开发利用海洋资源、保护海洋生态环境的思想。(2005年10月)