吴士存：全球海洋治理进程的动力及当前遇到的挑战

kscg7a827t · 发表于科研成果分享 2022-11-27 03:57:31

      全球海洋治理的源起及其发展成为冷战后国际海洋秩序的重要组成部分,是一系列内外动力叠加作用的结果,既是全球海洋发展规律的内在需求,同时也离不开国际政治经济格局演进的推动。因而,随着国际政治经济环境跌宕起伏的变化,全球化和区域一体化进程越来越受到单边主义、保护主义的干扰,全球海洋治理体系发展正面临二战结束以来前所未有的挑战和危机。

一、全球海洋治理前进的三大动力       全球海洋治理是在二战后世界掀起新一波全球化浪潮,全球性海洋挑战与威胁持续加剧的背景下,孕育于自由主义国际秩序架构,其起源与发展主要受这三方面动力的叠加作用。
      1. 全球海洋治理是全球化的产物

      按照英国学者戴维·赫尔德等人的划分,人类历史上经历了四个阶段的全球化过程。其中,1945年第二次世界大战结束以来属于当代全球化时期,生产要素、人员、货物、资本、文化等各个领域的流动和相互联系不断达到新的高峰,随之而来的全球性公共问题不断产生,全球治理也由此应运而生。全球海洋治理正是在20世纪90年代新一波全球化浪潮不断推向新的高潮的背景下成为世界各国讨论的议题。海洋贸易的蓬勃发展,使得跨国或跨区域海盗治理和航道安全维护具备了全球公共性特点。全球化同样使得海洋水产品、海洋油气等海洋资源的全球流动性达到前所未有的水平,不同地区或国家间围绕公海及部分争议海域海洋资源的你争我夺也因此日益剧烈,海洋渔业资源衰竭和生态环境破坏及其治理跨越国界线成为全球公共议题。凡此种种全球治理议题的出现,都源于全球化的不断推进。全球化过程一方面带来了各种各样的全球性问题,并赋予了主权国家面临的问题以全球公共性,另一方面也为跨国政府间海洋治理合作创造了动力。       2. 全球性海洋挑战和威胁层出不穷

      20世纪90年代以来,随着全球化进程加速、世界经济迅猛增长,世界各国对海洋资源的需求与日俱增,同时各国在工业化、现代化的过程中也对生态环境带来了巨大的压力。受人类活动的影响,海洋面临来自多个方面的威胁,包括不可持续和破坏性的渔业捕捞、来自陆地和船舶的污染、海洋生物栖息地被破坏、外来物种的入侵、海洋贸易运输船舶及各国舰船产生的噪音、海洋生物与船舶撞击(如鲸类与船只相撞)、油气开采和海上溢油,以及海水酸化和水温升高、洋流转移、海水中氧气浓度降低等。占地球表面70%面积的海洋不仅对调节全球气温至关重要,而且蕴藏着地球已知物种的75%和超过世界石油及天然气资源总量的40%,是人类经济社会发展的资源宝库和未来空间。       但日益严峻的海洋威胁与挑战使得海洋对世界各国可持续发展的推动力大大缩小,乃至于人类发展将面临“失去”海洋加持的危险。譬如,占人类动物蛋白摄取总量17%的海洋鱼类和海产品总量因过度捕捞而大幅降低。根据世界粮农组织2020年的评估,全球处于生物可持续水平的鱼类种群占比已由1974年的90%下降至 2017 年的65.8%,而捕捞量在生物不可持续水平的种群占比却从1974年的10%提高至2017年的34.2%,越来越多的海洋鱼类种群面临过度捕捞的威胁。正是共同面临日益严峻的海洋威胁与挑战及其所带来的经济社会代价,世界各国出于维持自身发展中海洋动力源源不断的考虑,开始寻求通过构建全球海洋治理体系,建立政府间海洋治理合作规则与制度,致力于解决区域或全球性海洋问题。       3. 自由主义国际海洋秩序的推动

      在经历了第二次世界大战的教训之后,尤其自冷战结束以来,通过区域或全球海洋合作来实现海洋利益的最大化开始深入人心,成为世界各国决策者的优先选项。也正是在这一摒弃以控制主义、权力至上和相对收益为基准的现实主义,并代之以奉行合作和互利的自由主义的过程中,全球海洋治理体系得以一步步成长壮大。世界各国在摆脱马汉海权至上主义的桎梏之后,开始通过《公约》及各种国际海洋治理规则与制度性安排来实现各自利益诉求。

      二、当前全球海洋治理面临的三重困境
      诚如国内外不少学者所指出的,现有全球海洋治理体系存在多个方面的问题和挑战,诸多规则模糊不清。如《公约》相关内容过于笼统,有关“历史性权利”“岩礁法律地位”等内容的规定容易导致较大争议;全球海洋治理机制碎片化现象突出;全球海洋治理新领域层出不穷,等等。
      规则和制度有效性下降、新的公共产品供应不足等属于表层的技术性问题,本质上是在全球化及全球海洋治理不断前进发展的过程中所产生。然而,进入21世纪第二个十年以来,随着西方发达国家民粹主义、民族主义和保护主义的滋生、蔓延和发酵,“逆全球化”思潮及其在部分国家的实践给全球海洋治理带来了前所未有的不确定性。具体而言,当前以自由主义为基础的全球海洋治理体系面临着三重困境:       1.自由主义的全球化进程遭遇“逆流”危机

      二战结束之后,跨国企业在除美洲之外的百废待兴的欧亚大陆疯狂生长。尤其是20世纪90年代随着苏联解体和两极体系的崩塌,全球性的资本、人员、生产要素和货物流动迅猛增长,全球经济、社会和政治一体化也随之创造一个又一个高峰。但根据瑞士联邦苏黎世理工学院经济研究所2020年最新研究,自2007年以来全球化进程明显放缓甚至进入停滞状态。如果根据部分经济学家及智库以全球贸易额占世界经济总量(GDP)比例来衡量全球化进程,2009年以来国际体系已经进入“逆全球化”阶段。2020年上半年以来席卷全球的新冠疫情,加剧了西方国家对全球化的排斥和反思。受“逆全球化”思潮泛滥的影响,全球海洋治理进程不仅失去了自由主义全球化动力的加持,更是同其他领域的全球治理一道,因新冠疫情引发全球公共卫生治理危机而遭到国际社会的质疑。       以全球海上航道安全治理为例,“逆全球化”浪潮将降低各国对海盗、航道安全等领域治理合作的需求和意愿。据联合国贸易和发展会议(UNCTAD)《2019年海运报告》,受贸易摩擦和保护主义等因素影响,2018年国际海运贸易总量增长率由2017年4.1%下降为2.7%,全球集装箱港口吞吐量增长率从2017年的6.7%跌至4.7%。未来,一旦“逆全球化”浪潮随着新冠疫情继续肆虐蔓延,全球海运贸易增长将进一步放缓,其中2020年海运贸易量将下滑5.6%,达35年多以来最大降幅。全球海运贸易促使世界各国就打击海盗、航道维护等领域开展治理合作,但一旦海运贸易量增长放缓或停滞、降低,部分国家对于维护航道安全的共同利益诉求与政治意愿将随之减弱。       2.主要参与国单边主义和保护主义的挑战

      美国是二战后雅尔塔体系的主要设计者,并在冷战结束后一直独霸国际体系领导权。美国在二战之后一方面通过双边主义和多边主义分别在东亚和欧洲维持主导地位,另一方面又借助以联合国、国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织为中心的国际制度体系,维持对国际秩序的绝对领导权。全球海洋治理作为二战后国际秩序的重要组成部分,一直由美国主导,其发展过程也由美国所操控。美国作为国际体系的主导者,对全球海洋治理的规则设定、制度创设、议题设置和政治进程具有决定性影响。英国、日本、法国、澳大利亚等也是在美国的支持和组织之下协调、合作从而维持对全球海洋治理的绝对话语权。       但如美国总统特朗普在2016年4月竞选时所宣称的“他(一旦执政)将不再使美国和美国人民屈从于全球主义虚假的旋律”,2017年上台以来,美国在抛弃了“全球主义”之后,民粹/民族主义兴起,以“美国优先”为目标的“新美国主义”泛滥。特朗普政府在政治、经济、军事、外交、文化等各个领域推行保守主义和单边主义,陆续退出《巴黎协定》等全球治理框架,抛弃全球主义价值理念。特朗普政府的政策转变,使得美国在欧洲和亚洲的盟友纷纷效仿,欧盟国家和日本的民族/民粹主义也甚嚣尘上,不少国家纷纷采取追随美国、打压中国的保守主义政策。就像美国国际关系学者约翰·伊肯伯里(G.John Ikenberry)所预言的,美国自冷战结束以来一直单独控制着二战后国际体系的主导权,其放弃多边主义和全球主义,取而代之以单边主义和保护主义,无异于从根本上摧毁现行自由主义国际秩序。       欧盟一直致力于在全球海洋治理中扮演规则和规范建设引领者,但同样遭到民粹/民族主义和“反全球主义”思潮的冲击。2019年5月,欧洲议会选举(European Elections)投票结果显示,受全球反建制浪潮影响,高举民族主义、反建制的右派民粹政党席位大幅增加。德国、法国等欧盟主要大国国内的“建制派”力量遭到削弱。根据英国广播公司(BBC)2019年4月统计,民族主义政党在德、法、西班牙、荷兰等14个欧盟成员国国内发展壮大,极端民族主义思潮在欧盟地区不断蔓延。新冠疫情加剧了欧盟内部的保护主义思潮,据欧盟对外关系委员会2020年6月的调查研究表明,以德、法为主的绝大多数欧盟成员国民众受访者认为有必要减少制造业对区域外国家或地区的依赖。右翼民粹/民族主义政党以反欧盟、反建制作为基本政治诉求,反对一体化和全球主义,在气候变化、难民危机等全球治理议题上持怀疑、排斥的态度,将国家的“相对收益”奉为优先原则,认为提供全球治理公共产品将带来经济负担。       美、英等传统海洋强国单边主义、民粹主义对国际秩序的“负面效应”,正在向海洋治理领域蔓延。美国自2017年以后陆续退出联合国教科文组织等多个与全球海洋治理相关的机构/机制。美国放弃全球主义路径对北极治理的影响最为明显。北极治理是全球气候和海洋治理的不可或缺的组成部分,因而是一个跨区域或全球性海洋治理议题,但美国务卿蓬佩奥2019年5月公开称,拒绝中国等观察国参与北极治理进程。受单边主义思潮的影响,在当年的北极理事会八国部长级会议期间,美国拒绝接受一项关于减少黑碳排放的条款,令会议讨论陷入僵局,最终导致出现20多年来第一次未发表联合声明的结局。欧盟试图塑造全球海洋治理规范、规则的能力也将随着英国的“脱欧”和民族/民粹主义的掣肘而大大削弱。譬如,2019年12月由于波兰拒绝加入,欧盟未能就2050年实现“气候中立”(climate neutrality by 2050 )达成一致,这表明多边主义在欧盟遭遇到前所未有的危机。英国作为传统海洋强国“脱欧”后,于2019年3月把“阿塔兰塔”(Atalanta)打击索马里海盗行动计划的指挥权移交西班牙,此举进一步削弱欧盟参与全球海盗治理的综合能力。此外,受民族/民粹主义思潮及美国压力的叠加作用,德、法、英等传统海洋强国还不断加大介入南海问题力度,给中国—欧盟海洋治理合作产生了干扰。       传统海洋强国放弃全球主义、采取以相对收益为决策目标的单边主义立场,令全球海洋治理体系失去了赖以建立和维持的基础。全球海洋治理的本质属性是全球性公共安全产品,这就意味着需要有“产品供应者”,同时也不可避免地存在“搭便车”现象。传统海洋强国在全球治理规范、规则和制度体系的构建和实践中,一直扮演公共产品的设计和供应者角色。因而,全球性海洋治理一旦失去美欧等主要海洋强国的支持,将陷入因“公共产品供应不足”而瓦解的风险。对于全球治理体系的“守护者”而言,重新寻找驱动力,把全球海洋治理架构重新巩固,将是一种艰难的考验。       3. 现实主义的权力政治正在重返国际海洋秩序的中心

      现代海权理论的奠基人之一的艾尔弗雷德·塞耶·马汉曾在《海权对历史的影响(1660—1783)》一书中直言不讳地称:“利用和控制海洋现在是并且一直是世界历史中的一个重要因素。”美国著名历史学家保罗·肯尼迪在梳理了近代以来英国海上主导权的兴衰史之后得出与马汉相似的结论:“一旦认识到海洋作为一种中介的适宜性,人们就开始将注意力转移到建立一种能使取得和保持对海洋控制的武器上。随着一批可操纵并具有强大装备的、能够将敌人从眼前赶走的船只的出现,人们就取得了实现这一目标的手段。”历史上,通过单方面的制定规则或武力手段实现对全球或区域海洋的控制权或主导权,长期以来都是一种常态。       自由主义从来没有否定权力问题对于全球海洋治理体系构建的重要影响。随着美国及其诸盟友和伙伴国复活“大国竞争”,隐藏在全球海洋治理深处、一直挥之不去的国际体系“无政府”特征逐步凸显,全球海洋治理体系乃至国际海洋秩序的发展再次回到以权力争夺为主导的时代。       美国自2017年12月《国家安全战略》报告中把中国定义为“威权主义”“修正主义”的头号“战略竞争对手”,开始在“亚太再平衡战略”的基础上,向西太平洋和印度洋地区集结优势海空兵力,增加针对中国的海空军事行动,并计划打造由其主导的、混合了双边合作和多边机制的网状新型安全架构。英国、德国、澳大利亚、日本及越南等南海区域内外国家,纷纷试图通过支持并积极配合美国,以在新一轮海权竞争中获得收益。譬如,美国对中国参与北极治理的阻挠、欧盟内部对中国提升在印度洋海洋治理中的作用以及美及其盟友和伙伴国扩大对南海问题的介入以竞争在西太平洋地区制海权等等事实,都反映了大国权力竞争开始回潮。       除此之外,英国试图通过“全球英国”战略扩大目前在全球范围内的影响力,日本试图获得政治和军事大国地位,也都是把追求海洋强权作为重要战略目标导向。法国、德国及澳大利亚扩大在南海及西太平洋地区的军事存在,亦表明有意追随美国、寻求在新一轮的海洋秩序构建中争夺话语权和影响力。       这是自冷战结束以来美国掀起的又一轮大规模全球海权竞争。奉行权力至上主义、强调相对收益、秉持零和博弈思维的现实主义,从本质上对以合作、互利、共赢的自由主义为基础的全球海洋治理体系发出了挑战。与自由主义假设国家间以规则和制度性安排合作应对全球性海洋挑战可实现各国利益最大化不同,现实主义把“相对收益”摆在首位,将追求权力优势置于优先地位加以考量。一旦美国及其诸盟友和伙伴国重新从现实主义的视角看待国际海洋秩序演变,那么全球海洋治理体系将重新落入现实主义所构设的窠臼之中并止步不前乃至倒退。

文章来源：节选自《全球海洋治理的未来及中国的选择》，原刊于《亚太安全与海洋研究》2020年第05期
作者：吴士存，中国南海研究院院长、中国—东南亚南海研究中心理事会主席、中国海洋发展研究中心研究员

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