叶泉：中国推动全球海洋治理体系变革的路径选择

当前,中国在全球海洋治理中的话语权依然不充分,尚未获得同自己的新兴大国力量和地位相匹配的身份。众所周知,一国在国际社会中话语权的确立离不开强大的硬实力和软实力作为支撑。为了增强言辞的信任度,中国不仅要具有良好的国内法治环境及治理制度,而且还要具备熟练运用国际法的能力。在此基础上,中国才可从全球、区域和双边三个层面上全方位推进全球海洋治理体系的变革。

一、实现硬实力和软实力相得益彰

一国参与全球海洋治理体系变革,不仅需要有参与的意愿,而且还需要具备参与的能力。加强自身硬实力和软实力是我们提高引领全球治理体系改革能力的前提,也是我们在当前全球治理存在严重赤字的背景下承担治理责任的基础。从地理大发现到20世纪初,人类世界曾先后出现过葡萄牙、西班牙、荷兰、英国等海洋强国。毫无疑问的是,这些国家的海洋力量处于鼎盛的时期也是它们塑造海洋秩序能力最强的时期。可以说,国家的硬实力是其参与全球海洋治理的物质基础。中国要推进全球海洋治理体系变革,就必须首先做到以下几点:第一,要加快实现海军武器装备的升级改造,并将中国海警打造成为一支反应敏捷、行动有力的海上综合执法力量,对内保障涉海事务的秩序,对外维护与拓展国家海洋权益;第二,加大科技投入力度,开展海洋科技基础研究,重视海洋应用技术的自主创新,为中国进军深海、北极等新兴领域以及引领海洋治理规则的发展方向奠定坚实的基础;第三,将硬实力的提升转化为海洋维权能力的增加,努力消除我们在海洋权益维护方面存在的“外部疲软”和“内部互耗”的缺陷。为此,中国应以更加积极的实际行动彰显海洋权益不容侵犯的决心,特别是对于他国损害我国海洋权益的行动应予以坚决和快速的回击,以迫使对方重回谈判桌,理性解决海洋争端。由于历史上海上霸权和秩序主导者的更替大多是以战争的方式实现的,传统国际关系理论因而认为,新兴国家在崛起过程中必然会挑战现有的国际秩序,甚至会导致战争的爆发。58面对中国的高速发展,特别是中国近年来在海洋维权上采取了更加积极的行动,西方国家部分政治家和媒体借机妖魔化中国,“中国威胁论”一时间甚嚣尘上。为此,中国应在保持硬实力稳步提升的基础上,重视软实力建设,实现软硬实力的相得益彰与均衡发展:一方面,中国应加大参与现有国际海洋话语平台活动的力度,强化国际海洋议题的设置能力与话语塑造能力;另一方面,中国还需要亲自打造更多的平台和机制来扩大自己的影响力,以便有效地推动全球海洋治理体系的变革。因此,中国还应加强与利用自身倡导的“海洋命运共同体”“蓝色伙伴关系”“21世纪海上丝绸之路”等话语平台,并通过在打击海盗与海上恐怖主义、海洋环境保护、海难救助等非传统安全领域贡献公共产品,彰显中国的道义与责任,破解西方舆论对中国的误解和偏见。此外,中国还应在科学评估的基础上,大量开展主场外交活动,例如申请承办国际性海洋会议、创办国际性海洋论坛,通过借助东道国的便利,倡导新的理念与制度,不断增加国际贡献,优化国际形象。当然,由于海洋领域缺乏诸如世界贸易组织之类的全球治理机构,国内很多学者都提出中国应顺势而为,发起成立“世界海洋组织”的倡议,以简化和理顺目前涉海组织错综复杂的关系,缓解现行涉海制度供给不足的问题。应当说,这是中国发挥国际引领作用的难得机会,也是未来中国海洋外交的着力点之一。

二、促进国际规则与国内规则、全球治理与国内治理的良性互动

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9 \! n$ f! j. m3 i2 _' a  s$ \; u联合国大会自1992年以来一直将法治作为一个议程进行审议,并从2006年起每年都通过《国家级和国际级法治宣言》,强调国际法治与国内法治之间的衔接,促进二者之间的良性互动。在全球化背景下,国内法治与国际法治并不是毫无关联的两个维度,而实际上是存在相互配合与相互渗透的紧密关系。目前,许多领域的国际海洋法规则都处于创制阶段,如果一个国家已经在特定的议题领域里建立了比较完善的国内法体系,那么该国在参与国际规则制定与秩序构建过程中就将会占据制高点。事实上,很多国际法规则的发展最初都是某个国家的创新成果,只不过是后来获得了越来越多国家的追随和认可并最终发展成为国际法而已。长期以来,中国将国内法及自身主张转化为国际法规则的能力相对不足,对此,我们应该要有清醒的头脑。未来,对于一些前沿领域的问题,我们一定要具备前瞻性的眼光,一定要率先制定国内法,并逐步将其转化为国际共识。当然,要实现中国国内规则的外溢,有效吸引规则的追随者,我们必须首先具有先进的规则体系以及对国内规则进行理论加工的能力。中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“依法治国,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”在全球海洋竞争日趋激烈的形势下,完善涉海法律体系既是国家自身法治建设不可或缺的组成部分,也是推动国家海洋治理体系和海洋治理能力现代化的基础,同时还是中国建设海洋强国和参与全球海洋治理的现实需求。自新中国成立以来,特别是签署和批准《海洋法公约》以来,中国的涉海法律法规从无到有、从少到多、从小到大,为我国海洋事业的发展、维护国家海洋权益与开展国际合作奠定了坚实基础。但是,中国的涉海法律法规体系还存在不少薄弱环节,有些领域甚至还存在“法律真空”现象,处于无法可依状态;还有些领域的法律法规过于笼统,不适应当今形势发展的需要,亟待修订与补充。需要注意的是,海洋法体系的健全与完善是一个动态的过程,缺乏科学规划以及被动应急式地出台一些法律法规,对整个海洋法律体系的建设并无太大裨益,因为完善海洋法体系应从海洋事业建设的全局出发,既需要符合国家的根本利益,还要与国际发展趋势相一致。这一体系应当是国家的宪法、海洋基本法、各涉海行业的法律、行政法规、部门规章以及地方性法规和规章等法律法规文件的系统组合,如此才能治理好国家管辖范围内的海域,并在处理与邻国的海洋争端时,可以充分运用法律武器为自身的权利和主张保驾护航。海洋的流动性与连通性以及全球化的高速发展,不仅使得全球海洋治理与国家海洋治理紧密相连,而且也使得任何国家的海洋政策都是全球海洋治理的一个组成部分。因此,推动全球海洋治理体系变革,必须内外兼修,必须树立整体治理观。一方面,参与全球海洋治理的过程,是按照通行的国际海洋规则推进自身海洋管理体制改革、助推全球治理的经验内化到国家治理的过程;另一方面,良好的国内海洋治理体系,既是一国参加全球治理的基础,同时还有利于增强该国反向塑造全球海洋治理规则的能力。近年来,为治理好自身管辖范围内的海域,加强海洋维权力度,中国在海洋管理体制改革方面取得了诸多进展:首先,在新一轮党和国家机构改革方案中,在中央外事工作委员会办公室内设了维护海洋权益工作办公室,以期更好地统筹外事与涉海部门的资源和力量来有效地维护国家的海洋权益;其次,国务院整合了八个部委的相关职能,组建了自然资源部,对外保留了国家海洋局牌子,以便把全民所有自然资源都统筹起来进行规划;再次,在海上执法力量方面,调整组建了武装部队海警总队,即中国海警局,统一履行海上维权职责。需要注意的是,如何进一步完善海洋管理体制,特别是调动非国家行为体的积极性,减少阻碍海洋治理的因素,提升治理能力与效能,还有待进一步探索和筹划。

三、提升运用法律手段维护自身海洋权益的能力

《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要善于“运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益”。在海洋领域,这种能力的提高主要包含两个方面:一是提高应对其他国家将涉海争端司法化的能力;二是提高对国际海洋法规则的解释和运用能力。近代以“弱肉强食”为主要特征的国际政治以及由此产生的带有“丛林法则”性质的国际法规则,使得中国对国际法持有相对疏离的态度,特别是在与邻国的领土主权与海洋划界争端方面,中国一贯主张通过谈判与协商的方式来解决问题。然而,如果中国总是以法律之外的话语表达自己的立场,用法律之外的方式来解决与邻国的纠纷,那么中国的倡议与主张就很难被国际社会所广泛认同和接受。事实表明,无论是在全球还是在亚洲范围内,越来越多的国家都将涉海争端诉诸第三方争端解决机构。与此同时,国际法庭在咨询管辖权方面也呈现出明显的扩张倾向,“国家同意原则”被不断打破。尽管中国声称对“南海仲裁案”的裁决结果“不承认、不接受”,但仲裁案在法律上的消极影响并不会因为中国的态度而随之消退。中国也无法排除海上邻国将涉及领土主权与海洋划界的争端进行包装的做法,更不能阻止其通过司法手段来谋求更多海洋权益情况的发生。因此,中国应该以“南海仲裁案”为鉴,制定适应海洋争端解决司法化趋向的长期战略,敢于和善于运用国际法捍卫国家的海洋权益,以减少对中国不利的国际舆论导向,增强中国所倡导理念与制度的说服力与可信度,进而提升中国塑造国际海洋法律秩序的能力。现阶段,我国对国际海洋规则的解释与运用能力还有待提高。事实上,以联合国为中心的国际规则体系大多都是各种政治力量相互妥协的产物,虽然西方大国在其中的优势地位非常明显,但这个体系毕竟是当今大多数中小国家参与国际事务最民主和最有效的平台之一,至少保证了“法律上的平等”,是相对公平的、中性的。随着中国在国际经贸领域参与司法程序的经验不断增多,我们会发现越来越多的国际规则可以被认定为是技术中性的,在解释时具有较强的可塑性,而非只能是机械或是僵化的适用。可以预见,“法律战”将成为未来国家之间海洋权益博弈的新战场。无论中国未来对司法手段解决与邻国的海洋争端持何种态度,都需要运用国际法予以应对。为此,中国必须加强自身对国际法规则的解释和应用能力,一定要主动驾驭国际法规则,坚决防止疲于应对其他国家提出的法律挑战,减少中国增强实力过程中的阻力。这不仅是维护国家海洋权益的需要,也是中国为全球海洋治理作出负责任贡献的需要。

四、推动全球、区域与双边治理的协同发展

当前,诸多海洋领域的国际规则正在酝酿和形成之中,规则的主导权之争异常激烈。欧美国家因为债务危机导致经济增速放缓,综合国力与国际影响力呈现出相对衰落之势,这为中国提升在国际海洋事务及全球海洋治理中的话语权提供了契机。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》适时地提出,要“积极参与国际规则制定……增强我国在国际法律事务中的话语权和影响力”。因此,中国应密切关注海洋领域重大国际议题的磋商进程,推动符合国际社会发展需要的海洋治理体系以及更加公平合理的国际海洋秩序的建立。众所周知,全球海洋治理体系变革是一项复杂而又艰巨的系统工程,中国不可能凭借一己之力塑造新的国际规则,也不可能单独承担全球治理的重任,因而需要和其他国际行为体携手同行,在全球、区域和双边三个层面共同推动形成一套全方位、多层次和立体化的全球海洋治理机制。在全球层面,为了推动全球海洋治理体系的改革,中国必须走一条“内线推动”和“外线拓展”双管齐下的路径:一方面要采用“发声”策略,在现有海洋治理体系内推动渐进式的改革以便为守成大国所接受;另一方面要密切关注海洋法的前沿领域的发展动向,积极介入《海洋法公约》外的海洋治理制度的构建工作,充分利用联合国大会、《海洋法公约》缔约国会议、“海洋法非正式磋商进程”等平台,适时提交相关专题的建议案文,引领国际海洋法规则的发展方向,以弥补现行治理体系的不足,开拓全球海洋治理的新路径。在区域层面,中国必须推动区域性海洋治理规则的形成。良好的区域海洋治理体系不仅可以有效缓解区域内国家之间的海洋争端,而且还可以形成聚合性的力量与更大的话语权,并将区域治理的经验推广到全球各地。自2009年以来,南海争端当事国之间的纠纷逐渐升温,并多次出现剑拔弩张的局面。近年来,中国与东盟一直在致力于推进“南海行为准则”的制定进程,以期更加有效地管控彼此之间的纷争,维护地区的安全与稳定。然而,各方围绕“南海行为准则”的法律约束性、适用海域范围、执行措施与仲裁机制等关键问题仍难以达成共识,“南海行为准则”案文的磋商可能会经历一个较为漫长的过程。需要注意的是,南海区域的治理体系不仅要管控争端,而且更要超越争端。因此,除了要在“南海行为准则”的制定方面做出努力外,中国和东盟还可以就一些特定领域的问题,如海洋环境与海上安全等,进行合作治理,这不仅是共同应对海上风险的需要,也是克服全球化对区域内国家造成的冲击之所需。事实上,对于中国这样具有独特而复杂的周边环境的国家来说,积极参与并引领区域治理,可以夯实中国参与国际海洋事务的周边战略依托,助力中国在全球海洋治理中发挥更大的作用。在双边层面,中国应加强与邻国和其他域外国家之间的互动。众所周知,并非所有问题都可以在全球或区域规则的框架内加以解决。中国提出的“蓝色伙伴关系”“一带一路”等倡议均离不开周边国家以及域外国家的配合和支持。在与海上邻国的互动方面,由于东盟部分成员国与中国存在海洋纷争,中国与东盟各成员国在关系亲疏方面存在不同程度的差别,各方在利益认知和理解上也存在不同程度的差异,这需要我们在加强与东盟整体的海洋伙伴关系的同时,必须坚持“与邻为善、以邻为伴”的外交方针,注重提升与单个国家(特别是与我国存在海洋争端的国家)的合作水平,从而形成整体合作和双边合作共同驱动的良性格局。除关注地理上毗邻的国家外,中国还应积极发展与欧盟国家、小岛屿国家之间的友好合作关系,倾听对方的声音,增进彼此间的理解,扩大彼此间的利益交汇点,凝聚更多的国际共识,构建合作共赢的“蓝色伙伴关系”,共同推动全球海洋治理目标的实现。

文章来源：节选自《论全球海洋治理体系变革的中国角色与实现路径》，原刊于《国际观察》2020年05期
作者：叶泉，东南大学法学院副教授