朱燕等：新版俄北极政策的主要变化及其特点

一、将气候变暖视为首要风险和威胁
旧版俄北极政策在列举“影响俄北极地区社会经济发展的关键因素”或“俄北极地区社会经济发展现状存在的风险和威胁”时，皆没有提及气候变暖这一因素。“2035北极战略”则将“北极气候剧烈变暖，速度是整个地球的2-2.5倍”视为俄北极地区发展和国家安全面临的首要风险和威胁。
5 k& A! Y+ w0 m- w, p旧版俄北极政策对气候变化负面影响的认识有很大局限性：涉及气候变化对基础设施的影响方面，仅限于初步评估；涉及气候变化对生态的影响方面，聚焦海洋生物的多样化；基本没有涉及气候变暖对陆地环境和公众健康的负面影响，当然也无从谈起相关措施。与旧版俄北极政策不同的是，“2035北极战略”在继承前者关注点的同时还指出，“气候变化带来新的经济机会，也给经济活动和环境带来风险”,“气候变化造成的负面生态后果可能给俄罗斯联邦乃至整个世界的经济体系、环境和安全带来全球性风险”。“2035北极战略”针对上述风险还提出了一系列应对举措，包括：使北极地区的经济和基础设施适应气候变化；建立灵活有效的信息系统，使当局和民众及时了解与气候变化相关的高危污染物和微生物的有害影响；消除气候变化对经济和人类其他活动对环境造成的不利影响以及给公共健康带来的风险，研究和评估气候变化对相关传染病和寄生虫病源头与传播途经的影响；开发和实施工程和技术解决方案，以确保基础设施在气候变暖影响下的可持续运转。此外，“2035北极战略”将“确保俄罗斯联邦北极地区的人口和领土免受自然和人为紧急情况的主要任务”作为独立标题予以突出，一一列举了相关任务，其中，包括应对气候变暖引起的紧急事态、火灾等方面。
二、加大对外部安全威胁和挑战的关注
在评估俄罗斯实施北极战略面临的风险和威胁，新版俄北极政策的变化不仅在于其对气候加剧变暖这一因素的定位和应对，还在于其首次直接指明了其他国际行为体对俄罗斯国家安全构成的威胁和挑战。
" D, O! Q  O& l" ?' p; }9 d( x“2035北极原则”集中列举了俄罗斯在北极地区国家安全面临的主要挑战，这包括：
(1)多个国家试图修改有关北极经济和其他活动的国际条约的基本规定，并建立国家法律规章制度，而不考虑现存的此类条约和区域合作机制；
(2)关于北极海洋空间划界的国际法不完善；
(3)外国和(或)国际组织阻止俄联邦在北极进行合法经济活动或其他活动；
* s0 R4 }% E: m0 w(4)某些国家增加在北极的军事存在，增加该地区冲突的可能性；
(5)抹黑俄联邦在北极的活动。“2035北极战略”则两次指出，北极地区发生冲突的可能性增大。
3 `+ g+ N: y  G( d( ^" I2020年10月，梅德韦杰夫在俄联邦安全委员会维护俄罗斯在北极地区的国家利益问题部门间委员会会议上指出，某些国家，尤其是包括美国在内的北约国家，正试图坚决限制俄罗斯在北极的活动，其采取的方式多种多样：从在俄罗斯边界附近增加军事活动到制裁施压，这对俄罗斯国家安全构成了直接威胁。可见，新版俄北极政策所指的安全威胁主要来自以美国为首的北约。当前俄北极军事建设体现出对美战略针对性：一方面，为了预防美国(北约)利用自身优势对俄罗斯远程打击，加紧在俄北极地区广布防空网；另一方面，对核潜艇进行更新换代，列装“锆石”“匕首”等高超音速导弹，添置作战破冰船，保持对美国的不对称优势，维持战略威慑。
三、北极资源开发方式的深刻变化
! n) B& Z( M2 o$ C首先，对重点开发对象进行了调整。随着俄罗斯传统能源产地日益枯竭，寻求新产地成为当务之急。俄北极大陆架富含油气资源，4旧版俄北极政策将开发北极大陆架油气资源视为最主要任务，试图在2020年前“实现俄联邦在开发北极大陆架矿产资源领域的竞争优势”。为此，俄罗斯积极吸引西方技术和资金，在2011—2013年相继与英国石油、埃克森美孚、意大利埃尼及挪威国家石油等西方能源公司签署北极大陆架勘探和开发协议。但近年俄罗斯改变了这一政策，将北极能源开采的主要区域转向陆地，且以举国之力优先开发液化天然气(下称LNG,主要位于亚马尔半岛和格达半岛)。“2035北极战略”还明确制定了北极LNG产量的具体指标，即在2018年生产860万吨LNG的基础上，2024年达到4300万吨，2030年达到6400万吨，2035年达到9100万吨。除了LNG,储量丰富的煤炭成为近年俄北极能源开发的重点对象。俄北极地区储存7800亿吨煤炭，占整个俄罗斯煤炭资源的一半，其中810亿吨为焦煤。旧版俄北极政策没有涉及煤炭开发，但“2035北极战略”对北极煤炭开发进行了详细规划，包括在科米共和国建立煤炭原料深加工和煤炭化工综合体；在克拉斯诺亚尔斯克边疆区建立以利用北方海航道为导向的西泰梅尔煤矿群；在楚科奇自治区开发白令煤矿原料中心。
. H$ ?9 ]# V* X/ z7 L# B2 b+ u其次，对开发主体和合作伙伴的选择有了新变化。长期以来，北极大陆架勘探和开采权被“俄油”和“俄气”两大国企垄断。“2035北极战略”指出要“创建和开发在大陆架上实施经济项目的新模式，以扩大私人投资者对此类项目的参与”,“在北极地区实行特殊的经济制度，促进向循环经济的过渡，对地质勘探实施私人投资”。2020年7月13日，俄总统签署《国家支持北极地区企业活动的联邦法》,明确了北极地区及其发展特殊管理制度的概念，推出一系列优惠政策和国家支持措施。旧版俄北极政策论及在北极地区的经济、科技合作时，其合作对象仅限于北极国家，而新版俄北极政策明确指出“吸引北极国家及域外国家积极参与俄联邦北极地区的互利经济合作”。实践中，俄罗斯逐步提升亚太国家在北极能源开发中的地位。新版俄北极政策出台前俄韩合资建设造船厂、中俄在亚马尔LNG、帕亚哈油田项目的合作和中日入股北极LNG-2项目皆表明俄罗斯对亚洲伙伴的重视。未来，亚洲在俄北极开发中的地位将不断上升，其中，南亚将是重要方向。2018年俄罗斯已经拉开了从北极向印度供应LNG的序幕，目前俄印正在讨论扩大北极能源合作。
- Q( H/ ?/ m) e, u$ R再次，俄北极开发技术导向出现了新变化。在旧版俄北极政策中，俄罗斯希望引进西方先进技术开发北极能源。而新版俄北极政策强调要在俄罗斯国家的支持下，研发用于开发北极油气田的技术以及用于确保生产相关工业产品的技术；对现有海洋工程、设备和造船制业以及矿产原料中心进行改造和现代化升级，发展科学密集和高科技产业，力图在执行新的经济项目中使用俄罗斯生产的工业产品。根据“2035北极战略”,到2035年，俄北极地区将出现石化产业，形成能源和金属矿产深加工工业集群。“2035北极战略”解释北极地区对俄罗斯的重要性时，不仅从资源、航道、环境、原住民和军事五个方面加以说明，还首次强调了落实北极大型投资项目对本国生产科学密集和高科技产品的驱动作用。
总之，俄罗斯对北极资源的主要开发区域从大陆架转向陆地，重点开发对象从油气转向LNG,不过这种变化只是为适应市场和形势所做的阶段性调整，俄罗斯将北极打造成为未来国家主要能源基地的基本目标没有变化。为了应对西方经济制裁所带来的资金和技术限制，也为了调整本国顽固的能源型经济结构，在大陆架油气勘探和开发方面，俄罗斯将扩大私人投资比例，注重本国技术的研发和本地化生产，试图建立技术密集型的石化加工集群，以油气开发推动基础设施建设。同时，俄罗斯启动了北极煤炭和多个金属矿产开发项目，开始规划对木材和生物资源的深加工，利用本地自然人文特色推动旅游产品的多样化，力图实现北极经济的多元化。
# {, y) c+ T/ q四、全面推进俄北极统一交通体系的建设
) C1 [* n4 l+ \% G) A6 x“2020北极战略”提出要以北方海航道为主体，建设通往该航道的子午线河运、铁路交通以及航空港网络，打造集海河陆空为一体的北极统一交通系统，并使其全年运转。鉴于当时以港口、破冰船队为首的基础设施薄弱，北方海航道的运力有限，通往航道的陆地基础设施建设并非优先任务，实现北方海航道全年通航和发展过境运输尚未进入议事日程。而“2035北极战略”不仅勾画了北方海航道发展的路线图，指出了实现全年全段常态化航行和发展过境运输的具体时段，还针对建设通往北方海航道的交通线提出了具体任务。在提高航道运力和扩大航道国际利用的同时，试图在北方海航道实施船舶垄断和集装箱运输服务垄断。
1、北方海航道发展路线图及垄断性管辖
“2035北极战略”将北方航道发展划分为三个阶段，在三个阶段中分别规划了北方海航道的发展路线。
* m- I8 r8 p, V第一阶段(2020—2024):重点加快北方海航道西部的开发，建好4艘22220型多功能核动力破冰船，16艘救援船，3艘水文船和2艘引航船；
第二阶段(2025—2030):确保北方海航道全年全段航行，再建成1艘22220型多功能核动力破冰船和2艘“领袖”超级核动力破冰船，开始建造转运国际集装箱货物的枢纽港，并开始执行北极地区河运发展方案和科考船建设；
" l! A# A& ~. `" \" l第三阶段(2031—2035):以北方海航道为基础组建俄罗斯在世界市场上具有竞争力的国家运输干线，建成用于转运国际集装箱货物的枢纽港口，再增加1艘“领袖”超级核动力破冰船，完成北极地区航行计划和科考船队的组建。“2035北极原则”还制定了北方海航道在不同阶段的运量(见表1)。
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表1 北方海航道运量规划(万吨)

图表来源：笔者根据“2035北极战略”附件的相关数据自制

% m6 N: [4 T; Z; y8 L/ ]1 P1 X值得注意得是，“2035北极战略”提到建造转运国际集装箱货物的枢纽港，但没有明确货物转运的具体方案。俄远东发展部副部长克鲁蒂科夫(Крутиков A. В.)透露了初步方案：俄罗斯将在摩尔曼斯克和彼得罗巴甫洛夫斯克-勘察加各建一个中转港，接收源于欧洲或亚洲的货物，然后将货物集中转移到俄罗斯生产的LNG动力或者核动力冰级集装箱船上，在俄罗斯国家的担保下经北方海航道运至上述两个港口卸货，再转移到非冰级船上继续航行。克鲁蒂科夫的言论表明俄罗斯未来可能垄断欧亚之间经北方海航道的过境承运服务，且仅限于使用俄籍船。考虑到此前俄罗斯修改《俄罗斯联邦商业航行法》禁止使用外国船舶运输从俄罗斯开采的油气和煤炭，我们更有理由相信这一点。
% s( W  _% X& v2、推进俄北极统一交通体系建设
随着萨贝塔港投入使用，周边地区的产品找到了通往外界的“跳板”。“北纬通道-1”和“北纬通道-2”在这种情况下成为优先项目。其中东西走向的“北纬通道-1”途经奥布斯卡亚—萨列哈尔德—纳德姆—霍列伊—潘戈德—新乌连戈伊—科罗特恰耶沃，连接北部铁路和斯维尔德洛夫斯克铁路，建成后将为北方海航道增加2300万吨运量(主要货物是沿线地区生产的凝析油和石油)。南北走向的“北纬通道-2”途经奥布斯卡亚—波瓦年科沃—萨贝塔，将连接“北纬通道-1”和萨贝塔港，进而把乌拉尔、俄罗斯西部和中部的货物引向北方海航道，并为开发塔姆贝油气田奠定基础。除了两条北纬通道，俄罗斯还将优先建设因迪加深水港和索斯诺戈尔斯克-因迪加铁路项目(即巴伦支科穆尔项目),升级纳里扬马尔海港，疏浚伯朝拉河，修建和改造瑟克特夫卡尔—乌赫塔—伯朝拉—乌辛斯克—纳里扬马尔公路，这将为周边地区的货物拖向北方海航道创造契机。
( |* C, f8 x* v  ?7 g9 [$ I2 X1 ^目前，因迪加深水港项目已被俄政府批准，预计2025年建成，设计吞吐量为8000吨。该港口旨在转运来自科米共和国、彼尔姆边疆区、乌拉尔、克麦罗沃州和哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦乃至中国的各种货物，将其通过北方海航道运至欧美市场或亚太地区，或者进行反方向运输。因迪加港的优点是冰冻时间短，周围水深达18米，且海岸线便利，这些为阿尔汉格尔斯克港所不及。但是阿尔汉格尔斯克互联互通基础条件较好，且该地区人力资源较丰富。近年，通往阿尔汉格尔斯克的别尔科穆尔项目曾与通往因迪加的巴伦支科穆尔项目激烈竞争优先发展权。目前，政府已经批准建设巴伦支科穆尔项目，而别尔科穆尔项目仍处于论证阶段。为解决两个项目的竞争问题，阿尔汉格尔斯克州和涅涅茨自治区行政长官于2020年5月签署了一项关于共同行动的备忘录，以组建新的联邦主体。随着北极陆上石油、煤炭和金属矿产资源开发的推进，建设和升级迪克森、杜金卡、季克西和佩韦克港口势在必行。河运方面，打通了北方海航道—鄂毕河—额尔齐斯河航线，从2016年起，俄罗斯已经利用这一河海联运的方式完成多次国际运输。“2035北极战略”还要求进一步扩大北极地区河道的运力，包括白海—波罗的海航道、奥涅加河、北德维纳河、梅岑河、伯朝拉河、鄂毕河、叶尼塞河、勒拿河和科雷马河等。
8 z* V/ P) J. p0 R4 n0 \2 V# g  z为了更好地推动俄北极统一交通基础设施的建设和应对北极地区发展面临的挑战，俄政府对北极管理制度进行了改革。2019年，重组国家北极发展委员会，并赋予其更多权力，建立俄联邦远东和北极发展部，做出了关于将远东发展部的职责扩大到北极地区的决定。2020年10月21日，俄总理米舒斯京公开指出有必要改变当前多头管理的做法，对北极地区运输基础设施的发展给予整体规划。“2035北极战略”提出建立管理整个北方海航道所有水域航行的海上行动总部。
五、显著提升对北极地区社会人文的关注
旧版俄北极政策体现了对北极社会民生问题的关注，但是这一关注度与对军事、能源、航道和环保的重视相差甚远，且关于俄北极居民生活水平和福利的规定比较宽泛。相比之下，新版俄北极政策对该问题提出了具体明确的任务，且首次将该地区历史文化遗迹的价值提升到新的高度。
: w, B- k4 y# U9 I9 e旧版俄北极政策从能源开发、地区和平与国际合作、生态保护和航道建设四个方面界定了俄罗斯在北极的国家利益，并未提及北极社会文化方面。而新版俄北极政策在继承旧版内容的同时，还直接将确保俄北极居民的高质量生活以及保护原住民的原始栖息地和传统生活方式列为重要国家利益，将提高俄北极地区居民的生活质量作为北极政策的首要目标，并从医疗保健、卫生健康、教育、文化、体育、交通、住房和社保等方面规定了具体措施，将北极地区人口迁移增长率、失业率、新增就业岗位和平均工资作为评价北极政策实施绩效的指标(见表2)。
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表2 评价北极政策实施绩效的指标(民生方面)

图表来源：笔者根据“2035北极战略”附件的相关数据自制

“2035北极战略”从六个方面评价了北极地区对俄罗斯的重要性，包括指出“在北极地区生活19个土著民，其历史和文化遗产具有全球价值”,从而将社会文化问题与另外五个方面(资源、科技、航道、生态和军事)等量齐观。2018年9月，普京在第四届东方经济论坛上公布了在雅库茨克成立“猛犸象世界中心”的计划。俄罗斯计划投资590万美元建设克隆中心，科学家将使用冰河期的DNA进行克隆研究，猛犸象复活可能因此实现。2020年莫斯科国立大学校长表示，为了应对现代挑战，该校2021年将开设11个全新的教育专业，其中包括“北极自然和社会环境”“俄罗斯土著民语言和文化的结构和语义分析模型”。同时在2020年底选择有前途的科学领域建成7个科教学院，包括“世界文化和历史遗产保护”学院和“地球的未来和全球环境变化”学院。上述新学科将与“猛犸象世界中心”计划及其他北极问题密切相关。“2035北极战略”还计划在俄罗斯担任北极理事会主席国期间(2021—2023年)促进北极地区的可持续发展，推动保护少数民族文化遗产的联合项目。
& N! L6 @) T' c: N& U' N新版俄北极政策对北极社会人文的关注还体现在旅游业方面。旧版俄北极政策主要涉及与北极自然风光相关的旅游业，包括北极光观赏、乘破冰船游览北冰洋以及参观俄罗斯北极国家公园等。而新版俄北极政策对该地区文化知识旅游和民俗旅游给予特别关注，并且分别针对具体项目对北极地区各联邦主体提出任务，包括：在涅涅茨自治区发展文化宗教民俗旅游；在阿纳德尔、佩韦克和普罗维吉尼亚村建立民俗生态旅游群；在卡累利阿共和国的各个城市发展历史文化和生态旅游；在科米共和国发展文化民俗和文化历史旅游群；在萨哈共和国发展科学、文化、民俗和探险旅游集群。
  
文章来源：节选自《新版俄罗斯北极政策：变化、原因及特点》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2021年第5期
, `* h; e; N* S9 t7 Y, E) Q! K6 A' R作者：朱燕，暨南大学国际关系学院，华侨华人研究院博士后；王树春，广东外语外贸大学国际关系学院教授、广东外语外贸大学俄罗斯研究中心主任