刘大海：构建人海和谐的空间开发新格局

党的十九大报告提出要“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，为陆海统筹发展指明了方向。2022年4月，习近平总书记在海南考察时再次强调，加强陆海统筹，把生态保护工作作为一项重要任务抓紧抓好。
& S! @$ n( r. |. o) h' ]山水林田湖草沙是生命共同体，陆地与海洋也是有机联系的统一整体。我们要深入学习领悟、全面贯彻落实习近平生态文明思想，践行“绿水青山就是金山银山”理念，将海洋生态文明建设作为海洋开发与保护工作的重中之重，努力实现海岸带地区可持续发展。
一、为子孙后代留下一片碧海蓝天
习近平总书记多次强调，要高度重视海洋生态文明建设，加强海洋环境污染防治，保护海洋生物多样性，实现海洋资源有序开发利用，为子孙后代留下一片碧海蓝天。
当前，生态文明建设处于“三期叠加”的重要机遇期，努力推动陆海统一谋划、统筹协调发展，必须从思维上打破陆地与海洋之间的壁垒，着力解决陆海二元分割局面，科学布局陆海产业，建立健全陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制，构建陆海统筹、人海和谐的海洋空间开发新格局。
9 l% r& Z6 s. M) Q4 y( w$ o0 Q$ Q6 B作为陆海交界，海岸带地区已成为我国经济密度高、综合实力强的经济带。海洋生态文明建设离不开人与海、海与岸这两对关系。对此，要进一步突出生态保护、统筹陆海发展，持续完善海岸带空间规划并推进基于生态系统的海岸带综合管理，将海洋与海岸带地区作为陆海整体生态系统考虑，统筹协调资源环境保护与经济社会发展，切实维护海岸带生态系统健康，实现海岸带科学、高效、可持续发展。
当前，海洋资源开发与保护是关系我国海洋可持续发展的关键问题。经济发展不应是对资源和生态环境的“竭泽而渔”，生态环境保护也不应是舍弃经济发展的“缘木求鱼”。人与自然和谐共生的现代化建设，离不开海洋资源高水平开发和可持续利用。在开发海洋资源、发展海洋经济时，应坚持海洋资源保护与开发并重，最终形成海洋生态保护与海洋资源开发的良性循环。
二、划定海岸带核心管控的“区”与“线”
贯彻落实习近平生态文明思想，就是要将学习成效转化为认识问题、研究问题、解决问题的立场和能力，力求学、思、用贯通，知、信、行合一。在海洋资源管理方面，要面向国家需求，积极响应碳达峰碳中和的战略目标，聚焦海岸带复合生态系统，加强海岸带综合管理，推进海洋资源可持续利用，持续提升支撑海岸带自然资源管理和海洋生态文明建设的能力，为美丽中国、海洋强国建设提供有力保障。
1 k1 Y4 A% E' U4 o0 n, C7 M9 ~海岸带规划是海岸带高质量发展的空间蓝图。规划编制工作应坚持问题导向，在明确海岸带陆海生态安全格局、城镇格局和产业格局的基础上，划定海岸带核心管控的“区”与“线”，形成海岸带重点管控边界，探索陆海一体化保护与利用特殊管控空间制度，解决陆海统筹中的关键问题与矛盾。同时，从资源节约集约利用、生态环境保护与整治修复、产业布局优化、高品质滨海人居环境打造等方面，因地制宜开展专题研究，从而强化海岸带规划在重点领域的政策引导作用。
提升自然生态碳汇能力是推动海洋生态文明建设、助力国家实现“双碳”目标的基础性工作。对此，要注重改善蓝碳生态系统质量和功能，结合海洋生态红线划定、蓝色海湾建设、国家海洋公园设立、滨海湿地自然保护区建设等工作，借助海洋生态补偿等手段，与全国范围内的节能减排、低碳经济等工作有机融合，加强流域环境和近岸海域污染综合治理，建立基于陆海统筹的海岸带生态保护与修复制度，改善我国海岸、海域和海岛生态环境功能。
5 I7 A3 M# e; h! W9 w具体来说，要增强蓝碳生态系统的固碳作用，加强应对气候变化的蓝碳综合管理。开展海草床、红树林、盐沼等典型海洋生态系统碳储量—通量调查评估，按照总体部署、试点先行原则，开展全国蓝碳储量和年碳埋藏速率监测评估，结合遥感观测、固定观测和移动观测等多种观测手段，加快建立蓝碳生态系统监测评估业务体系，形成完备的蓝碳调查、监测、报告、核查标准和评估规程。同时，积极探索开发蓝碳方法学，鼓励自愿减排项目开发，支持蓝碳交易平台建设，推动蓝碳产品价值实现。深化陆海生态环境协同治理、海洋生物多样性保护的双边和多边合作，推动零碳低碳技术国际交流，提高我国在国际蓝碳发展中的话语权和全球气候治理领域的影响力，携手国际社会推动构建海洋命运共同体。
( o: ?+ _8 U4 A" Q7 y/ K! t0 `三、丰富海岸带空间用途管制的工具箱
2 ~& |2 R, v$ z1 z9 F加强海岸带空间用途管制，是落实生态文明体制改革、推进生态文明治理体系和治理能力现代化的必然要求。对此，要坚持问题导向，对陆源污染防控、典型生态系统保护、资源开发利用、岸线公共空间保护等空间管制任务进行细化和深化，丰富用途管制的工具箱。
/ f8 r) H( N5 W3 |一是划定海砂禁采区和限采区。基于近岸海洋地理环境、海砂资源禀赋、海洋动力条件和岸线自然属性，划定海砂禁采区和限采区，实行分区管控。二是划定地下水禁采区和限采区。禁采区禁止一切形式的开发建设采水，并制定地下水回补计划；限采区要提高企业用水准入门槛，编制负面清单，禁止高耗水、高污染等产业开采，并实行总量控制，避免超采引发地质灾害和海洋灾害。三是划定海岸建筑退缩线，严格控制近岸建设永久性建筑物，维护岸线的生态属性，提高岸线公共性和开放性，降低海洋灾害风险。四是探索编制海洋空间详细规划。将陆地空间详细规划制度引入海洋管理领域，基于地方管理需求，可选择海洋经济发达、用海强度高、用海矛盾突出的湾区，探索编制海洋空间详细规划，对用海活动进行精细化管理。
推动海域资源节约集约利用，是贯彻落实习近平总书记关于“全面促进资源节约集约利用”的要求，推动形成集约高效海洋空间布局的必然举措。在海域现有资源禀赋、社会经济和技术条件下，要以可持续发展为前提，兼顾经济、社会和生态环境效益，通过立体利用、分层设权、标准控制、布局优化、市场配置等手段，提高海域资源利用效率。具体路径包括：完善海域立体分层设权的管理机制，开展海域立体利用模式研究，有序开展立体分层设权实践；强化用海总量强度控制，科学限制单体项目占用海域的规模和岸线长度，设定产业用海控制指标，建立海岸线占补平衡制度；发挥市场主导和政府引导作用，引导资本自发性地转向高效的海洋开发利用方式，淘汰低效用海；建立闲置用海调查与收储制度，释放海域空间资源；建立健全海域使用管理全流程监督机制，提高海域资源利用效率和用海管理水平等。
" F: L4 v0 A% p; M! i随着我国海洋开发利用深度和广度持续拓展，尤其是海洋新业态、新模式的不断涌现，用海需求扩增，海域资源稀缺性日益凸显。在强化海洋要素市场化配置的过程中，要进一步激发市场主体活力，正确发挥其作用，有序推进海域使用权一级市场开发和二级市场流转，探索三维海籍管理信息表达方式，明确海域立体空间使用权属，提高用海审批及要素配置效率，形成科学高效、合理有序的用海秩序。
  
文章来源：原刊于“观沧海”2022-08-22
4 B* _1 S3 ?  x& [作者：刘大海，自然资源部第一海洋研究所高级工程师