化天然等：中德海洋空间规划法律体系及发展趋势探讨

一、中德海洋空间规划法律体系异同分析
; B3 ^* j3 N, k' x* @% S1.核心法律
) K# Z' a. ^5 V( w  M' `我国和德国均存在海洋空间规划领域的核心法律，我国以《中华人民共和国海域使用管理法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》最为核心，德国以《联邦空间秩序规划法》和《联邦行政程序法》最为核心。
4 c) R9 n! P6 d造成这种区别的主要原因在于两国的法律发展模式和用海侧重点不同。我国国土空间规划思想形成相对较晚而环境保护立法起步较早，从基础的海洋保护和海域利用法规扩充到海洋空间规划法律体系比建立整体的国土空间规划法律体系更方便合理；我国最早涉及海洋空间规划相关理念的是《海洋环境保护法》。这部法律的制定也为后来的海洋空间规划体系奠定基调，即我国海洋空间规划相关的法律法规以海洋环境保护为重点，强调保护海洋生态环境、控制污染物排放、合理开发渔业等，在以环境保护为中心的同时兼顾海洋经济的发展。德国国土空间规划思想起源较早，在海洋空间规划问题还未得到世界重视前就已经具备了层次清晰、职责明确的空间规划体系，海洋空间规划法律体系可以充分依托已有的法律基础，由现有的空间规划法律体系扩展而来。这使得德国的海洋空间规划与国土空间规划体系联系相比而言更加密切。
核心法律的不同也反映了两国不同的海洋利用与发展思路。我国海洋空间规划法律体系侧重于“保护中开发”,而德国更偏向于“开发中保护”。一方面，这与我国自20世纪80年代以来海洋环境污染问题形势严峻有关；另一方面，由于我国海洋空间和海洋资源丰富，使得建立大面积的海洋保护区不会对传统海洋经济的发展空间造成挤占。因此，我国的海洋空间规划更多是从海洋利用和保护方面延伸而来考虑空间规划问题，传统意义上的空间规划相关法律法规对于海洋空间规划关注较少。囿于海洋空间的限制和地缘关系，德国海洋空间规划首要保障海上交通安全和合理有序优化海洋空间开发,在海洋空间规划方面，德国以问题导向进行海洋开发，同时非常注重海洋资源开发过程中的环境保护问题。
2.立法体系层次
+ \+ Z1 O  Z, T, I* F# K两国的海洋空间规划法律立法体系均呈现分级的特征，但中国海洋空间规划法律体系主要包括国家和地方(包括省和设区市)两级立法体系，德国海洋空间规划包括欧盟、国家和地方(沿海各州)三级立法体系。
在我国海洋空间法律体系中，国家法律占据主导地位，地方法规是针对国家法律的补充，受国家法律的指导，因此地方法规更多起到的是细化法律规定的作用。德国作为欧盟成员国，其海洋空间规划法律一方面需遵从欧盟《海洋空间规划框架指令》的相关要求，全面考虑现有人类活动、陆地和海洋的互动以及最有效的管理方案，并加强与欧盟其他成员国的协调;另一方面，德国作为联邦制国家，地方政府享有较为强大的“自治权”,州政府有权在特定事物方面行使“偏离性立法”,即联邦在竞合立法下可以颁布通则性规定，但各州有权依据《基本法》规避这些通则规则，且该权利不受限制。事实上，在联邦层面的空间规划法律制订前，已有部分州制订空间规划的地方法规，指导本地区的空间规划，这与地方政府的自主性强有很大关系。
3.涉及海域
中德两国的海洋空间规划法律均对本国近海海域的空间利用做出要求，但中国现有的海洋空间规划法律体系聚焦于领海和近海海域，对专属经济区和管辖海域涉及较少，德国则重点关注专属经济区的海洋空间规划。
中德两国之所以对海洋空间规划的侧重海域存在差异，原因在于两国不同的空间基础和发展水平。我国海域面积辽阔，跨越热带、亚热带和温带，大陆岸线长达1.8万km, 有管辖权的海域面积300万km2余，海洋生物物种多样，海洋油气和矿砂资源丰富,海岸带发展条件优良，是世界上的海洋大国；但同时，我国的经济社会发展水平仍不算太高，无法充分开发丰富的海洋资源，只能优先开发近海，使得我国海洋空间规划法律体系以近海为重。德国北部濒临北海和波罗的海，海岸线总长度2 389 km, 领海狭小，而专属经济区总面积达3.31万km2,大部分为浅海大陆架，且拥有大量的渔业资源和油气资源，风能资源丰富。由于德国总体发展水平较高、领海资源紧张，德国在经济和技术上有能力也有动力在专属经济区进行相关资源的开发，由此也推动了专属经济区海洋空间规划法律体系的建设。
4 O& I9 S. i# [, s$ \4.与陆地空间规划的联系
" M7 V0 R& R: d* U: K我国和德国的海洋空间规划均重视与陆地空间规划的联动，在我国体现为“陆海统筹”,而德国的海洋空间规划本身即为陆地空间规划延伸而来。
我国海洋空间规划相关的法律法规较多，仅前文提及的全国性的法律及行政法规就有26部，但其中大部分均为针对海洋的单项法律法规，未能和陆地法规很好地结合起来，也没有特别针对海洋空间规划的专项法律。相对而言，德国的海洋空间规划法律体系更加简洁，且有《联邦空间秩序规划法》为海洋空间规划作出专项规定。作为传统的大陆国家，德国的海洋空间在过去一段时期内被视作陆地的延伸而存在，为陆地服务。由于地理位置的制约，德国海权思想起步较晚，对于海权的追求存在时间上的“先动劣势”和空间上的 “重点区域劣势”,导致可利用的海洋空间狭小、战略价值较低。综合上述因素，德国的海洋空间规划与陆地空间规划的关系更加紧密。
2 w- d. b9 z" D1 a' F二、德国海洋空间规划法制建设对我国的启示
我国海洋规划法律体系是中国特色社会主义法律体系的一部分，具有鲜明的中国特色。该体系从我国实际国情出发，针对我国海域面积辽阔、自然资源丰富、海洋开发活动多样的情况，对各领域均作出一定的要求和规范，建立了涵盖20余部法律和行政法规、较为健全的海洋空间规划法律体系。除了对海洋空间规划提出编制要求，还对由政府相关主管部门制订海洋空间规划的合理性从法律层面进行说明，不仅重视实际海洋空间规划问题的解决，而且重视程序上的合法性。由于我国特色社会主义法律体系具有自上而下的特征，确保了海洋规划的连贯性和一致性，上下级政府制定的法律法规具有传承性。但由于立法起步较晚，专项法规缺乏，专属经济区空间规划缺失，可借鉴德国海洋空间规划立法经验，从以下几方面出发，进一步完善我国海洋空间规划立法体系。
7 k. h! O1 b+ r1.推动海洋空间规划专项立法
第二次世界大战结束后的一段时期，德国的空间规划仍停留在州这一层面，而随着国际、国内竞争日渐加剧，单纯从本地区进行资源调配已无法满足竞争需要，势必要求德国政府从联邦整体的角度有效配置公共资源。除此之外，生态保护和绿色发展观念的兴起也促使跨州的空间规划提上日程。为了解决联邦空间规划这一问题，德国于1965年颁布《联邦空间秩序规划法》,对空间规划的任务和原则、联邦及各联邦州如何制定空间规划法律、空间规划方法等内容做出了详细的规定，指导性较强。2004年修订《联邦空间秩序规划法》时，将专属经济区也纳入了空间规划的范畴，是德国海洋空间规划的里程碑事件，标志着德国海洋空间规划有了专项法律进行指导和规范。
海域使用不等同于海洋空间规划，我国现有的海洋空间规划法律法规侧重于海域当前和短期内的时空安排，而对长期和全局性的空间规划约束较少；而且我国在功能区海域使用管理措施方面较概略，目前只规定了不同功能区类型简要的环境保护要求，基层单位的区划较少在上级的基础上加以细化，也未考虑海域差异化，尤其缺少针对特定海域的具体用海方式的界定、生态环境目标的保护等方面的控制措施,不能完全满足海洋空间规划的需要。结合我国国土空间规划法正在编制的时代背景，加强海洋空间规划方面专项法律的制定很有必要。
2.规范地方立法建设
6 c. T6 q' }& l/ @德国作为联邦制国家，地方政府享有较为强大的“自治权”。我国的法律体系则以自上而下为基本特征，地方法规的制订很多情况下是根据全国性法律法规针对本地实际情况进行特化。各项海洋规划的制定依据也是千差万别，部分来自法律法规规定，部分根据上级政策文件编制。由于地方法规编制过程中客观存在的局限性，加上海域使用权的界限模糊，地方法规与地方法规、地方法规与国家法律之间产生重复甚至冲突的现象时有发生,导致管理制度混乱。因此规范相关法规制定将为海洋空间规划工作带来便利。
+ P6 M( K4 R' s3.重视专属经济区与大陆架空间规划
) k: d  x7 W1 u: z我国海洋资源尤其是远海资源丰富，随着我国海洋开发技术的进步，远海的大规模开发利用也将逐步提上日程，为规范相关开发行为、保护海洋生态环境、实现可持续发展，需要重视专属经济区与大陆架的海洋空间规划法律体系完善工作。
4.有机结合陆海空间规划
8 v* P( c! S* P$ O, ?) a( y目前，我国的海洋空间规划与陆地国土空间规划仍存在一定的脱节现象，统筹程度有待进一步提升。可以借鉴德国经验，将海洋空间规划纳入沿海国土空间规划，并从法律上做出规定、进行指导。
3 c, p0 I+ S5 x" P' {& ^三、未来我国和世界海洋空间规划法律体系建设趋势
《联合国海洋法公约》出台后，各国对于海洋权益更加重视，海洋成为新的战略发展方向。我国较早提出了海洋空间规划的理念，未来，进一步规范海洋空间规划的编制内容、加强法律指导性，从长期规划利用的角度出发、加强法律专业性，整合职能重叠的法律法规、加强法律整体性，应是我国海洋空间规划法律体系的建设趋势。
不同于我国，由于主权原因，世界范围内海洋空间规划的协调相当困难，接受超国家秩序的引导势必会对各沿海国家的主权造成限制。这也是国家管辖范围以外区域海洋生物多样性(BBNJ)和其他海洋公约制定协商过程十分漫长的原因之一。随着海洋探测装备的进步以及海洋观测水平的提升，人类对于深远海和极地海域的探索越来越频繁，如北极理事会在北极设立特别敏感海域(PSSAs)并推动北极国家管辖范围外区域(ABNJ)保护区的建设。由于这些海域历史上人类活动相当有限，协调其海洋空间规划是未来世界海洋空间规划法律体系应特殊考虑的方面。
* P, Q+ R( n0 x, Y& }在大洋公海和极地公海区域进行空间规划协调，将对原有的公海原则造成冲击。若在公海上建立保护区并对捕鱼、航行、科学研究等实施管理势必会对现有的公海自由造成程度不等的影响。此外，海洋遗传资源的分享、环境评价的主体及极端环保主义的影响使得各个国家和国际组织难以达成共识，各国对于公海保护区的概念和设立态度存在分歧。现有的地中海派格拉斯海洋保护区、东北大西洋海洋保护区、南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区和南极罗斯海海洋保护区等4个“公海保护区”,参与的缔约国少，同一性差，形成习惯国际法难度极大，需要在现有的实在法基础上继续深化解决相关问题，以制定具有普遍约束性的准则。
总体而言，未来全球海洋空间规划法律发展趋势是扩大规划的覆盖范围，而深化规划具体内容则面临着相当大的阻力，属于发展的次要方面；缓解当前海洋空间规划的矛盾，尤其是公海原则的冲突、海底资源和上覆水体的管理分割问题也将是法律体系建设要重点关注的问题。
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文章来源：节选自《中德海洋空间规划法律体系建设及启示》，原刊于《海洋开发与管理》2021年第9期
作者：化天然，浙江大学海洋学院硕士；姚炎明、叶观琼，浙江大学海洋学院副教授