溪流笔谈▏测绘资质改革方案出台，如何来解读？ - 海洋测绘资质包含的内容

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2020年7月22日，自然资源部官网发布了“关于征求《测绘资质管理制度改革方案（征求意见稿）》意见的公告”。公告指出，这是按照《国务院办公厅关于印发全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案的通知》（国办发〔2019〕39号），大幅压减测绘领域企业资质类别、等级的要求，以此出台了《测绘资质管理制度改革方案（征求意见稿）》，并面向社会公开征求意见。

放管服，就是简政放权、放管结合、优化服务的简称。“放”即简政放权，降低准入门槛；“管”即创新监管，促进公平竞争；“服”即高效服务，营造便利环境。这里，把“放”摆在首位，“放”就是放手或开放，也是进一步改善营商环境的第一步。对此，国务院各部门至今已取消了70%以上设置的职业资格许可和认定事项，从而有效降低了社会就业、创业门槛，减轻了各类人才和用人单位的负担。

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从住建部的资质改革方案看改革思路

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2020年7月2日，住建部发布《建设工程企业资质标准框架（征求意见稿）》，此《意见稿》将给建筑业及相关行业带来巨大变革，改革力度很大，涉及勘察、施工、专业承包、设计、监理等资质，多项资质被取消或合并。下面，就把与我们相关方面的措施表列一下。

工程勘察资质改革措施表

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工程设计资质改革措施表

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从上表可见，住建部改革方案包括合并、保留和取消三个选项。合并是对资质的分类进行合并，把原来设多级资质的专业合并为甲、乙两级；对被保留的资料也要求减少分级，降低门槛；取消分两类情况，完全取消资质或并入其他行业，以克服政出多头的现象，减轻企业负担。

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其实在这之前，住建部就“放管服”已经进行了多项改革。2014年，将专业承包资质由60个压缩至36个；2015年，资质许可机关取消对企业“资产、主要人员、技术装备”指标的考核，同年，又取消关于国家级工法、专利、国家级科技进步奖项、工程建设国家或行业标准等考核指标要求；2016年，简化建筑业企业资质标准，取消（除各类别最低等级外）注册建造师、中级以上职称人员、持有岗位证书的现场管理人员、技术工人的指标考核；2017年，取消工程咨询、物业管理一级、地质勘查等资质；2018年，废止《工程建设项目招标代理机构资格认定办法实施意见》，等等。

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在住建部的资质改革方案中，审批环节体现了下放权力清单的思路。除综合资质外，全部下放至省级及以下有关主管部门审批。

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工程勘察资质分为综合资质和专业资质；工程设计资质分为综合资质、行业资质、专业资质和事务所资质。将施工总承包特级资质调整为施工综合资质，取得原10类施工总承包特级资质中的任一类，即可换发综合资质。取得综合资质的企业，可承担各类别、各等级施工总承包业务，不再申请或持有其他施工资质。

施工总承包资质等级压减为甲、乙两级，甲级资质在本类别内承揽业务规模不受限制，原一级资质调整为甲级资质，其他等级资质合并为乙级资质。

对工程勘察资质，保留综合资质，将4类专业资质及勘察劳务资质整合为岩土工程、工程测量、勘探测试等3类专业资质，专业资质等级压减为甲、乙两级（勘探测试专业资质不分等级），原丙级资质并入相应专业乙级资质。

对工程设计资质，取消海洋行业及专业资质，相关企业可以换发相近行业资质；军工行业并入机械行业；取消其他行业的专业资质，并入相应行业资质，原甲、乙级专业资质并入相应等级的行业资质，原丙级专业资质并入乙级行业资质；将专项资质调整为通用专业资质，取消环境工程专项资质的5个专项类别，整合为环境工程专业资质，资质等级压减为甲、乙两级，原丙级资质并入相应专业乙级资质。

对申请资质的标准，也降低了准入门槛。有针对性地调整企业资质标准中的考核指标，原则上不提高标准，最低等级资质可适当降低准入门槛；多个资质合并的，将兼顾合并前的各项资质标准，在修订资质管理规定和标准时，充分考虑资质类别压减对企业的影响。

测绘资质的改革思路

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7月初，人力资源和社会保障部办公厅发布公告，计划在2020年底前将包括测绘服务人员在内的76项职业资格退出国家职业资格目录，其中包括大地测量员、摄影测量员、地图绘制员、不动产测绘员和工程测量员五类测绘服务人员。

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我国职业资格制度包含专业技术人员、技能人员两类职业资格，而技能人员又包含两类资格准入类和水平评价两类。准入类就是要取得这个资格才能够从事这个工作；水平评价类涉及的职业工种具有较强的专业性和社会通用性，技术技能要求较高，劳动者可以自愿参加评价。准入类职业资格具有行政许可的性质，水平评价类的职业资格则不具有行政许可性质。国务院明确，从2020年1月起，除与公共安全、人身健康等密切相关的消防员、安检员等7个工种调整为准入类职业资格外，用一年时间将其他水平评价类技能人员职业资格全部退出国家职业资格目录，不再由政府或其授权的单位认定发证。

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为具体落实国务院的“放管服”要求，自然资源部本次出台了《测绘资质管理制度改革方案（征求意见稿）》。方案明确，通过大幅精简测绘资质专业类别、归并等级设置，下放审批权限，降低准入门槛，优化审批服务，强化国家地理信息安全，加强事中事后监管等有力措施，将测绘资质类别、等级压减三分之一以上，进一步破除束缚企业发展的制约，优化测绘市场营商环境，激发市场活力，以促进测绘行业高质量发展。

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主要内容包括了三个方面。一是精简资质类别，归并等级设置：在维持现行政策10个专业类别不变的同时，取消其下设的55个子项，所有子项内容整合至对应的专业类别中；将测绘资质划分为甲、乙两个等级，各专业类别不再设置丙、丁级，新乙级标准基本维持在现行政策各专类别最低等级。二是下放审批权限：加大“简政放权”力度，将多数专业类别的甲级测绘资质由自然资源部审批下放至省级自然资源主管部门审批，取消甲级测绘资质省级自然资源主管部门初审环节，更便利申请单位就近办理甲级测绘资质申请。三是降低准入门槛：进一步减少测绘资质申请条件，降低对申请单位的非测绘专业技术人员要求，允许申请单位通过租赁等方式解决非常用贵重装备，不再以“学历+工作年限”认定专业技术人员。

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可以看出，围绕简政放权和降低准入门槛，自然资源部是下了决心的。与住建部的思路相同，资质门槛以后就分甲、乙两级，不再设置丙、丁两级；在本次改革方案中比如醒目的是，允许申请单位通过租赁等方式解决非常用贵重装备，这点对行业来说尤为重要。

以海洋测绘资质申请为例，甲、乙级资质要求的仪器设备包括：浅地层剖面仪甲级1台、乙级1台，多波束测深系统甲级2套、乙级1套，侧扫声呐甲级2台、乙级1台，海洋磁力仪甲级1台、乙级1台，等等。

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这些设备少则几十万，多则几百万，成了申请资质单位的很大负担。比如海洋磁力仪和浅地层剖面仪，有些单位购置的目的仅仅是资质申请的需要，具体的工程项目没有，多数一年也用不了一次，长期闲置在仓库里。

对此，有些资质单位在购置高端海洋装备时，会考虑购买一些低配的、价格便宜的设备，来应付资质检查。其实这些装备是不能用于实战需要的，因为它们的性能指标远远达不到探测的要求，从而造成了资质单位资金的极大浪费。

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一方面是近年来海洋测绘项目的不断压缩，造成企业负担过重，生存压力过大；另一方面，为申报资质要求所购置的装备又不能真正发挥作用，或购买了长期闲置不用，造成了资质单位流动资金的空前紧张。对仪器设备经销商而言，能有客户来购买高端海洋仪器装备当然是好事，但鉴于资质单位资金的压力，拖欠设备款项的现象也屡屡发生，由此也带来了一系列问题。

而真实的情况是，目前许多科研院所或有些事业单位，在购置了海洋测绘装备后使用率并不高，于是提出了共享设备的理念，也希望能租借给一些有需求的单位，并获得一些资金回报，同时解决因长期闲置不用所产生的设备故障问题。本次，允许资质申请单位通过租赁等方式解决非常用贵重装备，就在政策上给予了支持，从而降低了申请资质企业的负担，同时也盘活了仪器设备本身，让它们发挥出自身原本该有的价值。

落实“放管服”，加强工程过程管控

应该看到，当前的测绘资质管理制度不符合国务院“放管服”的要求，也不符合国务院“证照分离”改革的方向。简化前置审批，有照减证，实施告知承诺制，是目前行业涉企管理的改革大势，住建部的资质改革方案就很好体现了这一点。

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那么，什么是“证照分离”呢？所谓“照”，指的是工商部门颁发的营业执照；而“证”，指的是各相关行业主管部门颁发的经营许可证。原先要开办一家公司，首先要取得主管部门的经营许可证，才能到工商部门申办营业执照。现在只要到工商部门领取一个营业执照，就可以从事一般性的生产经营活动，不需要额外再审批。当然，如果要从事需要许可的特制生产经营活动，还是需要到相关审批部门办理许可手续。

所谓“放管服”，也不是完全放手不管，而是低准入门槛，提高监管力度，实施宽进严出的管理方式。对测绘行业管理者来说，未来将弱化前置的门槛，都可以来从事测绘工作；但会强化后置的门槛，落实测绘产品质量责任制，加大对测绘生产质量的管控力度。从而打破原有的只重资质管理而忽视过程管理的模式，理顺测绘市场的秩序，让行业管理持续化、过程化。

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资质是单位实力的体现，而企业的真正价值不在于资质本身，在于市场的竞争力。有些单位有了相应资质，却没有这样的能力来实施，这样的情况也不是个例。于是，层层转包或分包就成了行业的潜规则，因为有些有能力做的人却没有资质，而有资质的人或缺少人手或自身的能力不足。在市场中，豆腐渣工程屡屡突破底线，与这类情况应该关系极大。

如同学历与能力之争一样，高学历不等于高能力，因为许多能力是在社会实践中、在摸爬滚打中不断激发或锻炼出来的，而非课堂中教出来的。本次自然资源部的测绘资质改革方案中，不再以“学历＋工作年限”认定专业技术人员，依据真实的能力而非仅依据学历或资历来认定，让想干事、能干事的人有事干，减少政府对市场活动的直接干预，应该也是基于这样的认识。

让想干事、能干事的人干成事，应该成为全社会的共识。唯有如此，才能提高专业队伍的整体思维和素养，让各类人才创造活力竞相迸发，涵养他们的底气和勇气。资质改革的思路应该营造出公平竞争的市场环境，对于一些正在发展中的中小微企业来说，让他们参与到更多、更广的工程建设项目中来，通过实践来提高他们的专业素养。

同时，加强产品质量责任制，落实工程质量终身责任制，通过市场手段倒逼主体质量责任的落实，才能真正激活市场活力，让市场在资源配置中发挥出决定性作用，是推动政府转型成服务型政府，提高执政能力和管理社会能力的重要前提。尽管只是征求意见稿，但参照住建部的资质改革方案，未来获得通过也是顺理成章的事。

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