如何办好涉海洋、长江环境资源保护类海事行政案件 - 海洋遗产保护政策

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本期“办案心法”栏目“上海法院审判业务骨干”特别专题，邀请上海法院“邹碧华式的好法官、好干部”、上海法院审判业务骨干，上海海事法院海事审判庭副庭长、三级高级法官——张健为我们讲解如何办好涉海洋、长江环境资源保护类海事行政案件。

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2016年，《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》施行，正式明确将海事行政案件确定由海事法院专门管辖。上海海事法院的辖区涉及上海沿海海域以及长江水域，审理的海事行政案件与海洋和长江环境资源保护具有天然的紧密关联。

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涉海洋、长江环境资源保护类

海事行政案件的主要类型

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海事行政案件主要包括：

因不服海事行政机关作出的涉及海上、通海可航水域或者港口内的船舶、货物、设备设施、海运集装箱等财产的行政行为而提起的行政诉讼案件；

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因不服涉及运输经营及相关辅助性经营、货运代理、船员适任与上船服务等方面资质资格与合法性事项的行政行为而提起的行政诉讼案件；

因不服涉及海洋、通海可航水域开发利用、渔业、环境与生态资源保护等活动的行政行为而提起的行政诉讼案件等。

上海海事法院审理的海事行政案件绝大多数与海洋和长江环境资源保护密切相关，主要有以下类型：

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（一）海事行政处罚类行政诉讼

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海事行政处罚，是指各级海事管理机构依照法律、行政法规、地方性法规和规章的规定，并依照行政处罚法规定的程序，对公民、法人或其他组织违反海事行政管理秩序的违法行为所给予的制裁。

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主要涉及对下列违法行为的规制：

1. 违反水生生物重要栖息地的禁航、限航行为；

2. 违反船舶环保基建和改造要求的排污行为；

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3. 运输剧毒化学品和国家规定的其他危险化学品；

4. 向水域非法转移和倾倒固体废物；

5. 非法利用、占用沿海及长江流域河湖岸线。

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海事行政处罚是最常见的海事行政行为，相关的行政案件也最为常见。

（二）涉海域使用权出让合同行政诉讼

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海域使用权出让合同，是指行政机关代表国家将海域使用权在一定期限内出让给行政相对人，行政相对人支付出让金并按协议的规定开发利用海域使用权而签订的协议。

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在行政管理领域，海域使用权大量采用签订协议、合同的方式出让。涉海域使用权出让的行政协议兼具行政性与协议性，又与海洋开发利用、海洋自然生态保护、自然遗产申报等联系紧密。尤其是当海洋开发管理政策发生变动时，会产生海洋生态环境保护政策与企业发展利益之间的冲突，从而产生行政纠纷。

（三）政府信息公开类行政诉讼

与普通行政审判中政府信息公开类案件的情况类似，多数原告通过政府信息公开诉讼作为进一步提起行政诉讼的铺垫，其涉及的主要争议亦主要在于“过程性信息”的界定问题。

例如，在张某等诉某市海洋局政府信息公开答复及某部行政复议决定纠纷案中，原告申请公开某市围填海现状调查的信息遭拒，从而提起诉讼。

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（四）海事行政公益诉讼

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根据2017年修改后的《行政诉讼法》第二十五条第四款规定，人民检察院认为行政主体行使职权的行为或者不作为行为违法，侵害公共利益的，向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

例如，人民检察院在履职过程中发现有关海事、水务执法部门怠于行使监管职能，危害长江水安全和公共利益的，有权依照《行政诉讼法》的规定启动行政公益督促及诉讼程序。

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涉海洋、长江环境资源保护类

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海事行政案件的特点

（一）公益性

海事行政行为保护海洋和通海水域生态环境的执法目的，决定了海事行政案件的公益性特征。海事行政案件，尤其是涉及海洋及长江环境和资源保护的案件，既关系到具体行政相对人的个体利益，又与社会公共利益息息相关。

例如，江苏某海洋食品有限公司等14家紫菜养殖企业诉某市某区人民政府等海域使用权行政许可纠纷系列案，即是在某市黄海湿地划定为世界自然遗产后，海洋环境保护的公益目标与企业的个体发展权益发生冲突，从而产生了尖锐的矛盾。对这一案件的处理不仅涉及企业的个体利益，也对大量的类似个体有极强的示范效应，对社会公共利益产生重大影响。

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（二）群体性

与海事行政案件的公益性相关，很多行政案件涉及海事行政机关对于一个群体的治理。这些群体一般是社会利益群体，他们依托海洋和长江水域谋生，或是长期以非法方式侵害生态环境，或是其生存和发展方式与更高水平的生态环境保护大局目标相冲突，从而成为海事行政行为的治理对象。因此，很多海事行政案件具有群体性特点。

例如，上述海域使用权纠纷案件涉及14家企业，更有众多企业在对裁判结果进行观望。又如，杜某某等13名船东诉某区某乡人民政府强制拆解渔船系列案，涉及在长江大保护专项行动中，数百条“三无”船舶的集中清理整治，可谓牵一发而动全身。

（三）专业性

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海事行政案件的专业性也是基于海事行政行为的专业性，相关案件往往涉及船舶、航运技术，海洋、气象，船舶修造，救助打捞，港口管理，海上货物运输等方方面面的专业知识，同时也需要参考和适用海事、海上污染、船舶管理、农业渔政等专门的法律、法规或条例。在案件审理过程中，常会涉及对专业问题的评估认定。

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例如，上海海事法院受理的首起海事行政案件，某矿业有限公司不服某海事局依据《防治船舶污染海洋环境管理条例》所作出的行政处罚，因而提起诉讼。庭上主要的争议焦点在于原告所运货物是否属于污染危险品，法院委托专门的检验机构对货物样品进行鉴定，并对争议问题最终作出认定。

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海事行政案件的审理要点

（一）做好环境公共利益与个体经济利益的平衡

海事行政案件数量虽少，却关乎国家、民族生存、发展环境的大局，因此必须要站在服务保障国家生态环境安全和永续发展的全局高度去看待。

个案经常会涉及生态环境保护的国家发展战略方向与社会个体利益之间的冲突，在审判过程中应当追求人与自然和谐共生，兼顾各方利益，必须牢记大局为先，大方向不能偏。

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《最高人民法院关于贯彻〈中华人民共和国长江保护法〉的实施意见》规定，各级人民法院“坚持用最严法治观，加大对流域生态环境破坏违法犯罪行为惩治力度，将‘严’的基调贯彻到法律实施全过程、各方面，切实增强法律的刚性和权威性。”

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上述规定，正是大局为先审判理念的最好注解。同时，也要认识到，部分行政纠纷的产生有其历史原因，某些行政机关的行政行为虽不违反法律规定，但在执行政策的方式方法以及政策稳定性上确实存在问题。在这类案件审理过程中，切忌冰冷生硬，否则容易激化矛盾，甚至形成群体性事件。

以江苏某海洋食品有限公司等14家紫菜养殖企业诉某市某区人民政府等海域使用权行政许可纠纷系列案为例，14家紫菜养殖企业响应当地政府招商引资的号召，到某区近海水域进行紫菜养殖，参与海域使用权出让招投标并签订合同，合同写明：“合同期满，海域使用权终止，本海域使用权不予续期”。

合同到期后，因该市黄海湿地被划定为世界自然遗产，当地政府机关按照上级统一要求进行湿地范围内养殖企业清理，某区自然资源局出具“关于海域使用权不予续期的答复”和“关于清理东沙紫菜养殖的通知”，要求原告等立即停止紫菜养殖行为，拆除全部人工设施设备。

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原告起诉认为，根据《海域使用管理法》第二十六条的规定，除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期，海域使用权出让合同中“到期不予续期”的约定违反法律规定，应认定无效，请求判决：1.撤销某区自然资源局向原告发出的“关于海域使用权不予续期的答复”；2.某区自然资源局和某区政府履行法定职责，对原告海域使用权依法予以续期。

在该案判决中，法院认为，海域使用权这一国家自然资源具有稀缺性特点，政府机关通过定期招投标的方式进行海域使用权出让，系以市场化手段促进自然资源的优化配置，以竞争性方式最大化保障和体现国有资产的价值，是政府更公开透明行使海域使用权出让管理职权的体现。尤其考虑到涉案海域毗邻国家级自然保护区、某市黄海湿地以及某省海洋生态红线，对于是否能够持续地进行养殖开发，具有一定的不确定性，政府以该条款对相关海域的使用权出让作出一定的限定，具有合理性。

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进而判决确认了如下规则：“海域使用权人在海域使用期限届满前有权申请续期，但政府与海域使用权人以行政协议方式约定到期后不再续期的，该约定属于海域使用权人对申请续期权利的放弃，不违反法律法规的强制性规定，应认定有效。”

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同时，判决还提出：“原告等企业响应政府号召进行投资开发，停止海域使用权出让会导致企业重大损失，被告某区政府在庭审中表示并无禁止紫菜养殖的意图，对于依法可以进行养殖开发的海域，还需进行论证后决定。如何通过科学管理、合理规划以达致海洋生态保护和社会经济发展之间的平衡，实现人与自然的和谐发展，是当前政府面临的重大课题。希望政府和企业可对紫菜养殖对海洋生态的影响进行科学评估和研判，从兼顾保护海洋生态和企业合法权益的角度出发，对原告等企业的生存发展等后续问题进行协商和探讨”。

在判决作出的同时，法院组织原告等企业与某区政府的相关领导进行了座谈，双方就后续紫菜养殖海域的选址以及政策优惠等问题进行了建设性的沟通，该案判决后，14家紫菜养殖企业均未上诉。

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（二）跨前、能动司法，化解群体行政纠纷

主要体现为：

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1. 诉前与海事执法机关建立常态联络机制，主动到海事、水务等辖区内重点海事行政机关开展调研，建立常态联络机制，建立行政纠纷预警机制和诉前纠纷化解机制，主动掌握涉诉风险动态。

2. 诉中着力推动行政机关负责人出庭应诉，充分调动行政资源促成争议实质性化解。邀请行政执法人员集体旁听庭审，组织模拟庭审等活动，提升行政机关法治意识和依法执政能力。

3. 诉后积极发送司法建议，撰写统计分析和海事行政审判专题报告等，总结案件审理中发现的执法问题，助力监管部门提升依法行政水平。

在涉及群体性行政诉讼时，应着重加强调解的力量投入。 

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例如，在杜某某等诉某区某乡人民政府强制拆解渔船系列案中，十余名福建籍船东主张其船舶在其不知情的情况下被强制拆解，且船上主机和物品等均不知去向。

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法官在收到案件之后迅速通过与相关行政机关的常态沟通渠道联系相关负责部门，了解案情背景，得知某区根据农业农村部的要求，为加强长江水体保护而采取了涉案“三无”渔船的整治行动。在整治行动中对于自行或配合拆解船舶的船主，一般会归还船壳主机。部分属于长期无人看管的“三无”船舶，难以确认和联系船主，无法通知船主移走船舶或者自行拆解。

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法官在查明事实的基础上，向原告介绍国家政策，释明私建船舶的违法性以及政府监管的必要性。另一方面，向行政机关阐明依法行政、依照法定程序行政的必要性，指出“三无”船舶强制拆解应当拟定更加规范细致的处置方案，充分考虑行政相对人的正当利益诉求。

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最终，原告降低诉讼预期，被告则根据船舶拆解后所得船壳机器的残值金额，给予原告一定补偿。十余名原告向法院申请撤诉，纠纷得以实质解决。

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（三）严格审查行政行为的法定程序

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海事行政案件中，行政机关在实体方面出现违法行政的情况比较少见，因程序违法而判决撤销行政行为，是海事行政机关在行政诉讼中败诉的主要原因。因此，应在诉讼过程中对行政行为的程序合法性进行严格审查。

在审查过程中应准确区分和界定程序轻微瑕疵和程序违法应予撤销的不同情形。一般而言，行政机关因违反向当事人送达、催告、公告、告知以及听取当事人陈述申辩和意见等程序，影响了相对人陈述申辩等权利的行使，因而有可能对原告的实体性权利义务产生实际影响，改变行政行为的最终结果。

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例如，在房某某诉某市公安局边防和港航公安分局行政处罚案中，经审查，原告无合法手续运输成品油的事实清楚，被诉行政机关的处罚依据和证据均确实充分，但在作出行政处罚决定过程中未依法履行听证告知义务，违反法定程序，故法院依法撤销被诉行政行为，并责令被告重新作出处理。案件审结后，法院发出司法建议，督促被告完善执法流程，杜绝程序违法问题。上述判决为众多海事行政机关敲响警钟，起到很好的警醒和引导作用。

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（四）准确界定政府信息公开案件中的“过程性信息”

过程性信息是行政机关在作决定前的准备过程中形成的，处于讨论、研究或者审查过程中的信息。

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界定过程性信息在司法实践中颇有争议，笔者认为可从以下几个方面进行审查确定：

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一是区分过程性信息与内部事务信息，过程性信息形成于行政机关履行行政管理职能过程中，该过程不仅仅对内而且具有外部性，过程性信息在行政机关决策后会对公共利益产生影响，而内部事务信息的效力仅限于行政机关内部；

二是在形成时间上，过程性信息应为行政决策作出之前获取或者制作的信息，其应当产生于行政行为不成熟、不确定的阶段；

三是从内容方面来看，其具有非正式性、非完整性、非终局性的特征，存在不准确、不全面和误导社会公众的可能。

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例如，在张某等诉某市海洋局政府信息公开答复及被告中华人民共和国自然资源部行政复议决定纠纷案中，原告申请公开某市围填海现状调查报告。

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法院裁判确认，过程性信息应当依据结论的确定性、内容的全面性和过程的完整性综合进行判断。根据中央机关部署要求而形成的地方行政机关调查报告，若中央机关尚未完成统一编制或处理，该报告具有阶段性特征，属于过程性信息。被告自然资源部是根据国务院通知要求，对全国围填海现状进行调查，被告某市海洋局根据被告自然资源部的通知组织开展某市围填海现状调查，相关报告有待各省、直辖市的报告汇总之后，再行制作全国围填海现状调查报告。目前最终处理方案尚在制定过程中，因此原告申请公开的报告属于过程性信息。

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结语

办好涉海洋、长江环境资源保护类海事行政案件，要从国家民族生存与发展环境的大局出发，以服务保障国家生态环境安全和永续发展，实现海洋生态保护和社会经济发展之间的平衡为目标。办案过程中应牢固树立官民和谐理念，跨前一步，能动司法，努力实现政治效果、法律效果、社会效果的统一。

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作者介绍

张健，西南政法大学法学硕士，现任上海海事法院海事审判庭副庭长、三级高级法官。获评上海法院“邹碧华式的好法官、好干部”、上海法院审判业务骨干、上海法院办案标兵等。主审案件1件入选最高人民法院公报案例，1件入选中国海事审判十大典型案例，1件入选中国法院2021年度案例，另有10余件入选上海法院行政审判典型案例、“四个一百”精品案例、优秀文书、示范庭审。在《疑难侵权案件理论与实务研究》《人民司法》《法律适用》《上海审判实践》等刊物发表论文10余篇。

高院供稿部门丨干培处

作者丨张健

责任编辑丨孟文娟、张巧雨

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