海洋论坛▏沿海滩涂的开发、利用与保护 - 沿海保护

我国大陆海岸线长达1.8万km，包括辽、冀、津、鲁、苏、沪、浙、闽、粤、桂、琼等11个滨海省市、自治区和台湾省。我国海域自北向南有黄海、渤海、东海、南海及台湾以东海域，海岸线漫长曲折，岛屿星罗棋布，滩涂资源十分丰富。将沿海滩涂适宜成陆的部分，通过工程措施促其脱离海水影响，扩展陆地资源以满足项目建设对土地资源的需求，对促进沿海地区经济社会发展具有重要作用。但滩涂围垦开发也会造成一系列负面影响，尤其对海涂养殖地、芦苇地、红树林以及港口航道等方面均有不同程度的影响。如何处理好资源、环境及经济社会可持续发展之间的关系，是沿海滩涂开发需要解决的问题。一、滩涂的界定滩涂分海滩、河滩和湖滩三类，海滩指潮汐大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带，河流、湖泊滩涂指常水位至洪水位间的滩地，水库、坑塘滩涂是指正常蓄水位与最大洪水位间的滩地，在地貌学上统称为“潮间带”区域。对于海滩来说，由于潮汐的作用，滩涂有时被水淹没，有时又出露水面，其上部经常露出水面，其下部则经常被水淹没。滩涂的范围应包括潮上带、潮间带和潮下带三个部分。平均大潮高潮线以上的沿岸陆地部分，通常称潮上带，也称海岸线，是各地沿海开发最旱、利用程度最高、利用类型最多、区域特点最明显的地带；介于平均大潮高潮线与理论最低潮面之间的区域，称为潮间带区域，包括海滩涂、滩涂沼泽和沿海河滩地，分布有沼泽草地、芦苇地、红树林地等，潮差较大的东海、南海岸段比潮差较小的黄、渤海岸段河滩地面积大；水深在理论最低潮面（零米线)至水深15m线之间的海域，也称为潮下带，沿岸11个省市自治区和海南省沿岸的潮下带浅海区域总面积约为12.4万km2，占海岸带总面积49.8%。二、滩涂的分类根据滩涂的物质组成可分为岩滩、沙滩、泥滩三类，根据潮位、宽度及坡度，可分为高潮滩、中潮滩、低潮滩三类。由于岸的类型多样，水流的作用以及河流的含沙量等因素的影响，有的岸受水的冲刷，滩涂向陆地方向后退；有的岸堆积作用强，滩涂则向有水方向伸展；有的岸比较稳定，滩涂的范围也较稳定。目前，我国的海岸线仍继续向海发展延伸，据不完全统计，我国沿海68条主要江河水系，多年平均入海的年输沙量达到15.5亿t，黄河最多达8.2亿t，长江5.3亿t，珠江0.8亿t，这是我国海岸带造陆扩大土地资源的主要物质来源。依据地貌成因，泥质海滩多在江河入海口附近，江河带来大量的泥沙造成的冲积平原与大海相交所形成。沙质海滩通常在侵蚀山地海岸，通过海进、陆退的泥沙运动，加上崎岖弯曲的海岸线，经常年海浪的冲刷，容易形成很多优良的深水港湾、无数的岛屿和优良的沙质海滩。我国的平原岸段与基岩岸段大致以钱塘江口为界：钱塘江以北的上海至辽宁以平原岸段土地资源为主，是辽河平原、黄淮海大平原和长江三角洲的组成部分，其间穿插分布有辽东半岛、山东半岛和海州湾等基岩岸段土地资源；钱塘江口以南的浙江至广西等沿岸以分布基岩岸段土地资源为主，是我国东南部低山丘陵区向海延伸的前沿地带，其间分布有珠江、饮江、韩江、九龙江、晋江、兰溪江、闽江、瓯江、椒江和曹娥江等各类平原三角洲。按滩涂资源分布地形部位，我国滩涂资源可分为海滩涂、滩涂沼泽和河(江)滩地等种类。海滩涂是滩涂资源的主体，分布范围最广，面积最大，占全国滩涂总面积的80.6%。滩涂沼泽地分布在大潮高潮线附近，占全国滩涂总面积的14.5%。河(江)滩地面积最小，仅占全国滩涂总面积的4.9%，以浙江和鲁北两岸段分布最多。三、滩涂的权属之争海洋行政主管部门将沿海滩涂界定为平均高潮线以下、低潮线以上的海域，国土资源管理部门将沿海滩涂界定为沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带。海洋与国土部门对滩涂的表述略有不同，因为就滩涂的地理位置而言，它处于海洋与陆地的相互作用的过渡地带，既有陆地向海洋的扩张，也有海洋对陆地的侵蚀。可以看出滩涂既属于土地，又是海域的组成部分，实际上和海岸带的地理位置有重叠。我国沿海滩涂管理至少涉及农业部、国家海洋局等6个部门，存在职能交叉，权责不清的问题。在沿海地区，我国的现行管理体制明确地将滩涂开发管理职能授予地方政府，我国沿海11个省级地方政府设置了专门的滩涂管理机构，以负责滩涂的开发与管理。滩涂管理基本分为三种类型：一是水利管理部门负责滩涂管理，大部分的沿海地方政府都采取了这种管理体制；二是农业管理部门负责的滩涂管理（如江苏省）；三是海洋管理部门与水利管理部门双重负责的滩涂管理体制（如上海市）。滩涂管理机构的主要职责是调查评价滩涂资源，编制滩涂发展战略和规划，指导滩涂资源的开发利用等。造成这些问题的一个重要原因是，我国现行法律没有明确滩涂的法律性质及其具体的地理范围，在适用法律上存在冲突。滩涂属于海洋或是海域会产生两种不同的法律效果。如果滩涂属于海域，其法律效果是：①滩涂所有权属于国家；②利用滩涂的单位或个人可拥有的权利，限于对滩涂的使用权；③滩涂使用权的设立、移转、消灭等，须在海洋行政主管部门登记；④滩涂按海洋管理区划予以管制；⑤对滩涂使用的行政管理等，由海洋行政管理部门负责。如果滩涂属于国土，其法律效果是：①滩涂所有权既可以属于国家，也可以属于农民集体；②滩涂利用者可拥有的权利，即可以是所有权也可以是使用权；③滩涂所有权和使用权的归属，以及滩涂使用权的设立、移转、消灭等，均需在土地管理部门做不动产登记；④滩涂按农用地、建设用地和未利用地的划分实行用途管制；⑤对滩涂使用的行政管理等，由土地管理部门负责。滩涂属于国土或是海域的划分，关键在于“海岸线”的划定，按照测绘行业标准，海岸线为平均大潮高潮线，海岸线（平均大潮高潮线）向海一侧的沿海滩涂被视为海域。对于滩涂的权属法律性质的明确，有利于滩涂资源的开发与管理，有利于滩涂生态资源的修复与保护，可以避免对海域环境造成不利影响。四、滩涂资源的主要用途我国海洋滩涂总面积约217.04万公顷，主要分布在北起辽宁、南至广东、广西和海南的海滨地带，是海岸带的一个重要组成部分。向陆方向发展，通过围垦、引淡洗盐，可较快形成农牧渔业畜产用地；向海方向发展，可进一步成为开发海洋的前沿阵地。滩涂是水产养殖和发展农业生产的重要基地，是开发海洋、发展海洋产业的一笔宝贵财富。滩涂不仅是一种重要的土地资源和空间资源，而且本身也蕴藏着各种矿产、生物及其他海洋资源。滩涂资源应用范围很广，主要有以下五方面的用途：①可以开辟盐田，是发展盐化工原料基地的好场所。我国目前有盐场50多个，盐田总面积33.7万公顷，年产量达2000万吨，是世界第一产盐大国，其中80%为海盐。②围海造地，增加耕地面积。我国沿海地区人口稠密，耕地稀少的矛盾尤为突出，建国以来，在辽河口、渤海湾、苏北、杭州湾、珠江口等地进行了大量围垦，总面积达1000万亩以上，这些地方现已成为重要的粮棉生产基地及热带水果生产地。③发展滩涂水产养殖业。目前水产养殖面积已达16.4万公顷，主要养殖对象有扇贝、牡蛎、蚶、蛤等贝类及海带等。通常直接利用滩涂进行养殖的，以贝类、海藻类为主；经整治或改造后建成潮差式、半封闭式或封闭式的鱼港进行养殖的，以鱼、虾类居多。④填筑滩涂，解决沿海城市、交通及工业用地问题。改革开放以来，为解决沿海城市和经济开发区非农业用地问题所进行的围填海，如上海金山化工总厂，占地10多平方公里，有2/3建在滩涂上，还有浙江秦山核电站、上海浦东新机场、杭州与舟山新机场，以及数以万计的大、中、小企业，也在围涂的“新大陆”上兴建起来。⑤发展海洋旅游业的重要场所。无论是沙质海滩，还是泥质滩涂，都可发展各具特色的滨海旅游。五、滩涂开发存在的问题及原因①围填海规模增长过快，超出了承载能力。沿海各地将围填海作为缓解沿海地区土地供需矛盾、拓展发展空间的重要途径。从建国初期到上世纪末，我国沿海地区围填海造地总面积约12000平方公里，主要为农业用地。新世纪以来，围填海主要用于港口码头、电厂和临港工业等。②沿海滩涂资源利用效率低，可持续开发利用面临重大挑战。我国是海洋资源利用大国，绝大部分的海洋开发活动集中在海岸滩涂和近海，主要发展以装备制造、海洋交通运输、石油化工、钢铁等为主导的产业格局。由于缺乏全局性统筹规划，各地立足于自身资源竞相开发，从渤海湾到北部湾，大型石油化工、港口码头项目争相上马，临港工业园遍地开花，产业同质同构严重，产能过剩，布局分散。③近海和海岸滩涂湿地面积加速减少。沿海滩涂湿地拥有丰富的生物多样性，有多种栖息动物资源，是重要的鸟类迁徙“中转补给站”和越冬、繁殖地。我国近海与海岸湿地面积约5.8万平方公里，占全国湿地总面积的10.85%，根据国家林业局的全国湿地资源调查，在近十年间海岸湿地减少了约1.36万平方公里，减少率约为23%，远高于全国平均减少8.8%的水平。例如，大规模的围填海工程使环渤海成为我国滨海湿地和自然岸线丧失最严重的区域，损失的滩涂约达530平方公里，占渤海湾滩涂总量的59%。沿海湿地的破坏导致生物栖息地丧失，生物多样性明显减退，鸟类种群数量也不断下降。④沿海滩涂海域的环境污染总体状况依然严峻。以2013年海洋环境公报为据，我国近岸海域劣于Ⅳ类海水标准的区域主要分布在辽东湾、渤海湾、黄海北部、长江口、杭州湾、珠江口部分的近岸海域，且部分海域污染还有所加重。渤海海域Ⅳ类和劣Ⅳ类水质面积自2005年起总体呈增长趋势，2010年达到最大值近2万平方公里，占渤海总面积的1/4。据调查，我国水产养殖业占全球的60%，大面积的滩涂湿地被养殖网箱和盐场占据，水体富营养化不断加剧。⑤沿海滩涂生态系统功能退化严重。围填海直接改变了海岸带和近海的地貌，影响了纳潮量和海水自净能力，造成滩涂生态系统功能退化和野生渔业资源的衰退。另外，围填海破坏了泥沙动态平衡，造成港口航道淤积速度加快，海岸侵蚀现象也不断加剧。造成这些问题的原因主要有：①地方经济发展的冲动与土地资源的短缺的制约，成为推动围填海的根本推手。沿海地区是我国人口最密集、土地资源最短缺的经济发达区域，向海洋要地是各沿海城市的普遍趋势。②经济社会发展与土地利用总体规划、海洋功能区划等规划层面协调统筹不够。各地方在短期利益驱动下，岸线规划使用管理不科学，由此造成许多项目的重复建设、粗放式管理，造成了岸线这一不可再生资源的无序规划。③管理体制不顺，陆海分割，多头管理，部门间缺乏有效协同等。沿海滩涂开发利用的强度不断增加，但开发管理秩序依然混乱，不利于滩涂资源的合理利用。④海洋科技创新和支撑能力不足。我国海洋科技对海洋经济的贡献率据统计为50%左右，低于发达国家70%-80%的水平，不能满足增强海洋能力拓展的战略需求。六、沿海滩涂资源的开发与保护全球3/4的大城市、工业资本和人口集中在沿海，我国十一个沿海省区以14%的国土面积，养育了全国50%的人口，创造了全国60%的GDP，沿海地区在未来经济发展中仍是主要承载地。20世纪80年代以来，不少沿海国家把开发海洋提到国家发展战略的高度，制定海洋科技发展和海洋开发计划，并采取具体措施加快向海洋进军的步伐。同时，沿海滩涂应坚持开发与保护并重，科技创新驱动，从增效、节约和减排三个方面入手，走海洋经济绿色发展之路。①加强沿海滩涂管理的制度化、规范化建设。要真正实现市场起决定性作用的滩涂和近海资源利用格局，必须明确责任主体，加强部门协调配合，切实理顺管理体制。国家有关主管部门和地方各级政府要按照规划、依法、科学、集约、生态用海的目标和已批准的海洋功能区划确定的类型区推进岸线开发，从严控制围填海用海项目。②推进高品质滩涂农业植物高产栽培，重视滩涂农业土壤的质量保持。在不违背国家政策的前提下，最大限度地出台滩涂承包经营的优惠政策，支农资金、物资应向滩涂农业倾斜，尤其在基础设施建设、技术研发、基地建设等环节予以重点支持。③促进产业升级，确保可持续发展。沿海地区滩涂土地资源丰富，发展大农业生产的条件优良，应合理开发、有效利用土地资源，使各种土地类型的潜力都得到充分发挥。对于宜林、宜牧土地，由于过度开垦造成退化的应退耕还林、还牧④不同地区的滩涂资源开发应因地制宜，做好功能区划。如渤海地区以海水养殖业、围海造田和海盐生产为主；苏北地区以围海造田和水产养殖并举，促进贝类生产；东海地区应以水产养殖和围海造田为主，建立水产苗种养殖基地；南海地区可结合河道整治，积极进行围海造田，发展甘蔗、塘鱼、水稻、果品等生产。⑤划定生态保护红线和重要湿地保护区。对生态功能保护区应实施差别化的空间管制，将沿海重要湿地的生物多样性保护列为重点，保护区严格禁止开发，周边缓冲区和生态敏感区限制开发强度。加强环境监测体系建设，恢复湿地自然功能，将滩涂湿地生态环境保护纳入政府考核体系。严控自然岸线保有率，加大生态修复工作力度。⑥尽快制定沿海地区整体开发与保护规划。国家要立足长远发展战略，科学调整产业布局，必须坚持节点集聚式开发，避免海岸带遍地开花式开发，要合理布局，划定生态保护红线，实施严格的空间管制。严格执行围填海年度计划指标制度，真正纳入国民经济和社会发展年度计划。■文章依据网络资料综合编写相关阅读推荐：

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