江苏沿海开发中的海洋环境保护 - 沿海海洋保护计划

     江苏沿海地区是我国沿海、沿江、沿陇海线生产力布局主轴线的交汇区域，区位优势独特，自然资源丰富，战略地位重要。2009年6月10日国务院常务会议讨论通过了《江苏沿海地区发展规划》，该规划的实施对于促进苏北地区的全面振兴、完善我国长三角地区的整体布局、带动中部崛起和西部大开发具有重要的战略意义。同时，江苏沿海也是我国海洋生态环境保护的重要区域之一，海岸线长954公里，管辖海域3.75万平方公里，拥有亚洲最大的海岸滩涂湿地，生物多样性丰富。毋庸置疑，如何从海洋环境保护的角度规范沿海地区的经济开发，在开发的同时有效保护海洋生态环境，显得极为重要。

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（本文发表于CSSCI来源期刊《环境保护》2010年第14期）

沿海开发的海洋环境压力

      近岸海域污染形势不容乐观

      2006-2009年，江苏近岸海域未达到清洁海域水质标准的面积大约分别为13530、17800、12900、13400平方公里，分别占全省海域面积的36.1%、47.5%、34.4%、35.7%，海水中主要污染物为无机氮、活性磷酸盐和石油类。总体上看，江苏近岸海域近年来一直属于全国污染较重海域范围。陆源污染物排海是造成全省近岸海域污染的主要原因。

      大部分入海排污口超标排放污染物

      2006-2009年，全国实施监测的入海排污口中出现超标排放污染物的比例分别是81%、87%、88.4%、73.7%。而同期江苏省实施监测的入海排污口中出现超标的比例则分别为96.7%、98.2％、94.5%、96.3%，一直位居全国沿海省份前三名。主要超标污染物（或指标）为化学需氧量、氨氮、磷酸盐、五日生化需氧量、石油类、挥发酚、铅等。长期连续大量排污使排污口邻近海域海水污染严重，生态环境质量全部处于极差状态，生物多样性降低，已严重制约排污口邻近海域海洋功能的正常发挥。

      苏北浅滩生态系统处于亚健康状态

      2009年监测结果表明，苏北浅滩生态监控区生态系统仍处于亚健康状态。水体中活性磷酸盐含量持续偏高，营养盐失衡；部分生物体内石油烃残留水平超第一类海洋生物质量标准；浮游动物密度持续下降，鱼卵、仔鱼数量较低，底栖生物多样性较差；滩涂围垦加剧，滨海湿地丧失迅速。自2004年起，根据国家海洋局的统一部署，连续6年对盐城射阳至南通吕四浅滩湿地及邻近海域进行了监测。这几年的连续监测结果显示，由于沿海政府管理力度加大，渔业资源部分种类略有回升；但是部分区域环境污染、渔业资源衰退趋势尚未得到有效遏制，其主要原因是陆源排污、滩涂围垦等。

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      经济快速发展将对海洋环保工作提出更高要求

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     按照江苏沿海开发规划，到2012年，人均地区生产总值超过40000元；到2020年，人均地区生产总值达到或高于东部地区平均水平。与此同时，规划用10年时间围填海270万亩进行建设。[1]显然，随着江苏沿海地区经济飞速发展，大规模围填海持续进行，化工、港口建设等项目相继实施，污染物总量将不可避免地增加，对海洋生态系统的负面影响难以完全排除，因而海洋环境保护的任务必将更为艰巨。

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开发中的环保对策

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      加强海洋环境监督管理

      提高海洋环境监测能力和水平。近年来，江苏省建立了省、市、县三级海洋环境保护管理机构，形成了三级海洋环境监测网络体系。江苏省海洋环境监测预报中心及南通、连云港市的海洋环境监测预报中心分别通过国家和省级计量认证，省海洋环境监测预报中心开始独立发布全省海洋环境预报。继2008年如东县洋口化工园区安装了全国第一套陆域尾水排海自动在线监测系统后，2009年滨海县沿海工业园也通过了在线监测系统竣工验收。随着沿海开发的不断深入，对海洋环境监测的要求必然越来越高。在取得已有成绩的基础上，今后应进一步提高全省海洋环境监测人员的综合素质，加快海洋环境监测基础设施建设，逐步对沿海主要企业及园区污染物直排海工程均安装在线监测系统，强化重大海洋工程建设项目的跟踪监测和海洋污染事故应急监测，并加大湿地生态系统监控力度。

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      构建海洋环保工作联动机制。江苏沿海地区位于长江、淮河等流域下游，水质受到上游客水制约。其中，连云港和盐城地处淮沂沭泗流域下游，承纳了山东、河南、安徽和江苏西部近200万平方公里的上游来水，承接上游大量污染物入海，进一步加重了江苏近岸海域的污染负荷。因此，必须建立跨行政区河流跨界污染联防联治机制，加强流域内相关县、市、省之间水环境功能区划协调，共同确定跨行政区重要河流交界的水质控制断面和标准，建立跨行政区交界断面水质达标交接管理机制和突发性水污染事故应急预案。与此同时，防治陆源污染、控制海上污染，涉及到海洋、渔业、海事、环保等诸多部门，应当共同加强合作，形成海陆多部门联动机制。通过跨区域、跨部门之间的协调和合作，实现信息和资源共享，积极开展环境保护联合执法检查，努力改善海洋生态环境状况。

      建立海洋环保分级责任制。按照《江苏省海洋环境保护条例》规定关于“海洋环境保护工作实施情况纳入沿海设区的市、县（市、区）人民政府环境保护任期目标责任制，实行责任考核、追究制度”之要求，本着“责、权、益”相统一的原则，要将落实海洋环境保护责任制作为当前和今后一个时期的突出工作。责任考核要以陆源排污总量控制、治污项目进度、生态建设和环境质量改善为重点考核内容，实行逐级考核，并且考核结果要作为开发建设项目限批、财政转移支付以及干部任用的重要依据。根据新一轮机构改革赋予海洋局“三定”职责，各级海洋行政主管部门要切实承担海洋环境保护工作的主要责任，为海洋环保职能的履行提供保障条件。

      强化海洋环保法制建设。为了促进沿海经济社会与海洋资源环境协调发展，2007年，《江苏省海洋环境保护条例》正式颁布施行，成为我省海洋环境保护工作的有力武器与坚强后盾。与该条例相配套的《江苏省海洋环境保护与生态建设规划》编制完成后，列入了江苏省沿海开发总体规划及其任务分解目标。今后一个时期，要着手制定《江苏省海岛和沙洲保护条例》、《江苏省海岸保护与利用规划》、《江苏省海洋生态损害赔偿和损失补偿评估方法》、《江苏省直接排海治污费征管办法》、《江苏省船舶油污强制保险和油污赔偿基金规定》等，进一步完善地方性海洋环境保护法律法规，逐步建立海洋环境保护的长效管理机制。

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      推进海洋生态建设与保护

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      严格围填海管理。江苏沿海地区滩涂资源丰富，且每年仍以2万多亩的速度淤涨，是我国不可多得的土地后备资源。然而，如果围填海活动无序进行，可能会对海洋生态环境产生严重影响。为此，必须对围填海项目进行严格、科学的管理。围填海域滩涂，要优先用于发展现代农业、耕地占补平衡和生态保护与建设，适度用于临港产业发展。[6]对大规模围填海项目和有争议的围填海项目要进行充分认证，广泛吸取专家及群众的意见，全面分析、评价围填海区域自然资源价值、环境承载能力、围填海工程的综合损益及其对周围其他海域湿地的功能影响和生态安全，并建立健全围填海项目跟踪监测、后评估制度。在围填工程中，注重优化工程设计，选用最佳布局，应用新技术新成果新措施，选择既能满足工程功能要求，又能对海洋生态环境的干扰与影响降至最小的方案。

      重视海洋保护区建设。海洋保护区建设对于可持续开发利用海洋资源和保护海洋生态环境，具有十分重要的意义。目前，江苏省已建立了国家级海门蛎岈山牡蛎礁海洋特别保护区、连云港海州湾海湾生态与自然遗迹海洋特别保护区。根据江苏沿海地区发展规划，将进一步优化海洋保护区体系的空间布局和类型结构，要新建或完善盐城麻菜垳和外磕脚领海基点海洋特别保护区、废黄河三角洲侵蚀性滨海湿地特别保护区、竹根沙海洋特别保护区、东沙海洋特别保护区、顾园沙海洋特别保护区、灌河口滨海湿地特别保护区等。

      保护浅滩湿地生态系统。近年来，苏北沿海浅滩生态监控区的栖息环境呈逐渐恶化趋势，主要原因是大规模围滩造地、围垦造田和陆源污染。2004年以来，南通和盐城累计围填海面积超过300平方公里，导致滩面被占用，高程平均化，阻碍畅通，加速淤积，破坏浅滩湿地生境。随着江苏沿海经济开发，围滩围垦速度加快，化工企业逐渐向沿海搬迁和集中，该区域湿地生境丧失和污染压力加大。为了保护湿地生态系统，改善生态功能，必须实行积极保护、科学恢复、合理利用、持续发展的原则。围滩围垦必须科学有序地进行，依法合理地确定范围和时序，开发重点应当是已围垦区的改造和滩涂养殖，禁止随意开发湿地资源。要进一步优化产业结构和布局，加强污染监测和治理，限制陆源入海排污量。重点建设射阳、大丰、东台湿地与沼泽生态系统保护区，新沂河、新沭河入海湿地生态保护系统以及长江口北支湿地生态保护区，避免海滨湿地与河口生态环境退化，并积极恢复被破坏的湿地生态系统。

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      开展渔业资源养护。由于大规模捕捞和海洋污染，江苏省近海渔业资源急剧衰退。仅以吕四渔场为例，已基本上不存在春汛，渔获物品种呈现小型化、低龄化，品质下降的现象十分严重。而江苏沿海滩涂和浅海的大部分地区适宜海水养殖，养殖区分布较广，面积高达300万亩以上。在沿海开发过程中，要大力发展高效、生态型海水养殖业，不断提高海水养殖产量在海洋渔业总量中的份额。在海州湾渔场等适宜海域投放人工渔礁，移植大型海藻类生物，建设400平方公里海洋牧场，在浅滩、滩涂开展苗种增殖放流。严格落实伏季休渔制度，深入实施海洋渔船“双控”制度和海洋捕捞转产转业计划，控制近海捕捞强度，提高渔船装备水平，增强远洋捕捞能力。

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      深化污染防治

      加大陆源污染防治力度。江苏省海洋与渔业局多年的监测数据显示，海洋污染物有85%以上来自于陆源污染，而从陆地入海的污染物，除了排污单位在沿岸设置排污口直接排入海洋之外，大多数是将污染物排入河道再流入海洋。因此，加强陆源污染防治，实施污染物排海总量控制，已刻不容缓。

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     一是全力防治工业污染。由于江苏沿海地区经济发展相对落后，尤其是县域工业经济大多处于起步阶段，建设项目的准入门槛低，结构性污染问题比较突出。受苏南及其他发达地区产业梯度转移影响，江苏沿海地区承接的小化工、小印染等重污染项目较多，目前共分布着20多个化工园区，包括石化、医药、农药等不同类型。园区数量大、布局散，入区项目规模小、类型多，造成污水处理厂难以稳定达标排放，存在着严重的海洋环境污染风险。按照江苏沿海开发规划，今后必须严把工业项目准入关口。根据不同海域环境功能区和生态功能区设立环保准入门槛，合理引进项目和布局产业，尤其要坚决控制沿海小化工项目，切实防止产业梯度转移带来污染转移。对已有重污染企业，要通过改进技术、工艺和管理，持续削减污染物排放总量。对污染严重且治理无望的企业，必须限期关停。同时，根据“减量化、再利用、资源化”的要求，在临港产业集中区建设中，要形成企业之间、产业之间的资源利用循环链，从根本上降低消耗、减少排放。在能源、化工、造船、林纸、粮油加工等行业建设一批“零排放”试点示范项目，争取建成若干个循环经济示范园区。

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     二是有效防治农业面源污染。位于入海江河流域和沿海的农田、果园，每年施用的各种农药、化肥、植物生长素等污染物，往往由地面径流和河流携带入海，使入海河口和近岸海域环境受到农业污染的威胁。根据环保部门测算，2008年江苏沿海地区农业面源排放化学需氧量97901吨、氨氮13483吨。从污染构成看，种植业所占比重较高，其化学需氧量、氨氮排放量分别占排放总量的62.5%和90.8%。因此，要大力发展生态型现代农业，建立健全农产品质量安全体系，注重培育无公害、绿色和有机农产品，创建沿海生态农业品牌。沿海地区农田、果园应当合理、适量使用化肥和植物生长素，施用化学农药必须严格执行国家农药安全使用的规定和标准。依托南通、射阳、东海等外向型农业综合开发区，建设生态农业基地，积极推广生态种植。到2020年，化学农药和化学氮肥使用量分别削减40%和30%，农业面源主要污染物总氮、总磷入河量削减60%以上。

     三是推进生活污水治理。江苏沿海地区综合实力较弱，环保投入不足，造成环境基础设施建设滞后，生活和工业污水集中处理率偏低。目前，城镇生活污水处理率仅为45%，40座集中式污水处理厂仅9座尾水排放满足一级A标准。因此，必须对沿海地区城镇生活污水问题给予高度重视并大力进行治理。应以改善近岸海域环境质量为目标，加大城镇污水综合整治的投入力度，加速重点海域功能区的达标。根据江苏沿海开发规划，沿海全部县（市）城区及临港城镇均要建设生活污水处理厂及配套管网设施，提高生活污水处理能力，实行达标排放，以削减入海污染物。到2020年，城镇污水处理率要达到95%，农村生活污水处理率达到20%以上。

      加大海上污染防治力度。一是控制渔业养殖污染。海水养殖业是江苏实施沿海开发战略中发展海洋经济的重点之一。2008 年，全省海水养殖总面积1.6 ×105 hm2（hm即100米），海水养殖总产量达到67.44万吨，分别比2000 年增加3.8 ×104 hm2 和42.57 万吨。近年来，江苏海水养殖业在迅速发展的过程中也出现了一些自身污染问题。对此，应当严格控制超容量养殖或高负荷养殖，大力发展生态养殖，开发优质饵料，适量予以投放，同时实行浮筏贝藻套养，利用大型海藻、滤食性动物等，净化养殖过程中形成的残饵和粪便，减轻海水养殖自身污染。二是加强船舶污染防治以及海上溢油应急反应能力建设。据有关部门调查，江苏沿海地区石油类排放量中44%来自港口、船舶、码头等交通工具设施。部分港口、码头建设不规范，没有建设配套的污水、废油、生活垃圾收集和处理装置，违规操作现象普遍存在，对船舶排污的日常监管不到位，造成局部海域石油类污染严重。针对上述情况，必须对海上船舶实行严格监管，加大防治污染设施投入力度，各类航运船舶的含油污水、生活污水要达标排放。要加强渔用电池回收工作，大力推广使用新型环保电池。建立溢油事故应急体系，确保海上污染应急处置工作顺利开展。

作者其它文章链接：

1、“积极应对气候变化加快推动海洋碳汇发展”（中共江苏省委《群众》决策资讯版2022年第16期）

2、“大力发展海洋经济加快建设海洋强省”（江苏省委党校《唯实》2022年第8期）

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3、“关于促进江苏海洋经济高质量发展对策建议”（江苏省哲学社会科学界联合会《决策参阅》2022年第8期）

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