【海洋观点】核安全命运共同体下福岛核污染水处置应履行的国际法义务

日本是《国际原子能机构规约》《核安全公约》的缔约国，发展民用核事业是其固有权利，同时也应严格遵循相关国际法的目标与宗旨，履行国际法下的各项法律义务。日方没有实施最优化防护手段，未严肃对待国内外对核危险与风险的正常质疑，也未以善意态度同周边邻国和有关国际组织有效沟通。出于经济成本考虑选择核污染水排放入海洋违反了国际法上的一般义务，更严重违反了核安全原则，也不符合根据该精神制定的日本国内核法律。日方应正视国际社会和国内民众的合理关切，切实以科学、安全、透明和符合国际法的方式处置核污染水，并接受严格、全面的国际监督。

1 M. a+ E( v9 E- P' b福岛核污染水处置上应在核安全命运共同体理念引领下，通过国际合作履行相应的核安全义务。
一、贯彻最优化防护义务
( H( t) o9 e+ V( E. G3 @; ]" B核污染水排海方案是日方的单方面选择，与最优化防护义务背道而驰。应对各种核污染水处置方案进行全面评估，认真贯彻履行最优化防护义务，采用最佳可行技术处理，通过多种方案的比较择优选择最佳方案。
通过采取最佳可行技术、履行最优化防护义务来尽最大努力避免和减少损害在国际生态环境保护的司法实践中已经反复得到实践。专业的国际环境保护组织认为，在现阶段最好的选择是在陆地上长期储存含有放射性物质的污染水，同时努力开发和应用氚的放射性核素的分离和回收技术。最重要的考虑因素是生活在太平洋沿岸的人们的生计和健康，以及整个海洋对环境的影响。日方应重新比较和评估目前技术上可以获得的最可靠处置技术与方法，以贯彻对核污染水所带来核辐射的最优化防护义务。
& w. N! w8 q9 N3 y  ]: S) U二、完善合理可行尽量低义务的标准
历史上的三哩岛和切尔诺贝利核电站事故是核安全改革的催化剂。这些事故之后，核安全法律和规章变革在国际和国家两级层面得到强化。福岛第一核电站的事故也给世界各国的核电站安全运行和放射性核素的释放带来重大警示，应进一步加强和协调世界范围内的安全标准。原子能机构在事故之后也主张对安全标准进行审查，并在适当时予以修订。
对于安全标准如何修订？在福岛核事故发生不久的2012年《核安全公约》缔约方第二次特别会议上，俄罗斯提出的修正案指出在核安全领域的国际法律标准中存在的不足，并强调“国家就应当动用一切资源来支持核电厂营运者（营运组织），以最大程度减轻事故的不利影响”。这里的最大程度减轻事故的不利影响，显然是包含了尽量低地释放放射性核素的要求。在切尔诺贝利核事故的处理中，苏联从国家层面上动用资源处理核事故，使得发生事故的核电站尽量低地向周边生态环境释放放射性核素。
9 n) T: G7 P+ ]4 ^, }5 _6 x另一个《核安全公约》缔约方瑞士提出的《核安全公约》修正案试图设计新规则以有效防止再次出现类似福岛核污染水的问题。瑞士主张在规定设计和建造的第18条新增4款，对包括现有核电厂在内的长期厂外污染的放射性核素释放进行规定“核电厂的设计和建造应当以防止事故并在一旦发生事故时减轻事故的影响和避免造成长期厂外污染的放射性核素释放为宗旨”。瑞士的提案还进一步要求“这些宗旨还应适用于现有电厂”。瑞士认为，使“减轻事故影响和避免厂外污染”的规则在该公约中变得具有法律约束力将是朝着改进全球核安全迈出的一个至关重要的步骤。这里的长期厂外污染的放射性核素释放显然是可以包括核污染水排放，福岛核污染水虽然经过多核素处理系统处理，但仍然存在大量放射性核素。
! J0 X' u3 G8 a  A3 O6 l0 q3 B9 \《核安全公约》第32条规定，公约的修正通过需出席会议并参加表决的缔约方三分之二多数票同意作出，其生效需要至少四分之三缔约方的批准。过高的门槛使得完善《核安全公约》关于长期厂外污染的放射性核素释放的规定和标准尚未通过。《核安全公约》缔约方已将预防和减轻核事故的放射性后果确定为一个优先事项。
& b, S7 j1 T4 `0 _: \三、通过多边合作落实预防义务
7 n" O* D% Y4 F7 {" j' @% c( _核法律中的国际合作与核能的国际化有着密切的关系。国际合作的目的除了促进核能技术的和平利用之外还包括通过交流和提高控制危险、预防事故、应对紧急情况和减缓任何有害后果的能力来促进和加强全球安全。在福岛核污染水处置过程中，也需要通过多边合作落实预防义务。
2 r+ k% Z2 n! ?3 j* D4 m: m首先，完善多边长期监测机制。东京电力公司已经正式启动了福岛核污染水排海行动，并计划随后多次排放核污染水。各国纷纷表示将加强对各自管辖下的海域的监测。核污染水不是核电站正常运行期间排放废水。核污染水无可供遵循的国际通行标准，无成熟可靠的处理系统，更无多边长期监测机制。迄今福岛核污染水数据都是日方自行采样、检测和发布的，作为被监督者的日方充当起检测者，这样的数据当然无法获得国际社会信任。此前基于日方提供样本的实验室间对比活动，不能充分证明日方检测结果的真实可靠性，不能等同于利益攸关方实质参与、长期有效的国际监测机制。日方应首先展现解决邻国合理关切的诚意，而不将自身监测结果强加于人。
日本向海洋排放福岛核事故污染水史无前例，事关各国重大利益和关切。国际原子能机构秘书处目前所谓的对日方福岛核电站核污染水的监测，没有机构理事会授权，未经成员国充分讨论，只是秘书处向日方提供的技术咨询和支持活动，缺乏国际性和独立性。国际原子能机构应履行职责，尽快建立独立高效、邻国等利益攸关方充分实质参与、长期存在的国际监测安排，就监测的核素种类、频率、地点、范围、报告等制订详细方案、公布可信数据信息并接受监督质询。日本官方和国际原子能机构都应该以严肃、负责的态度作出回应。
其次，通知与协商义务。通知、协商义务是被广泛认可和接受的国际义务，其概念与制度性安排体现了国际环境法的原则、理念与价值，被认为是在跨界背景下开展合作的最低要求。日本政府在核污染水排海问题上，尚未正式进行通知、开展协商，就多次声称“夏季启动排放这一计划没有改变”。日本在履行通知与协商等程序性义务方面，显然没有尽职尽责，更谈不上满足国际法在这个问题上对国家“恪尽职守”的要求。国际原子能机构作出的综合评估报告也局限于日本国内部分运营主体与监管主体间的通知和协商，也未能充分关注国际通知与协商义务。综合评估报告未能获得理事会的授权，未能正式通报利益攸关国家。日本官方应及时地将核污染水处置的信息通知包括周边邻国在内的各利益攸关方，并与这些国家、国际组织开展充分、有实质内涵的协商，以善意履行其应负担的国际义务。
0 r2 n$ ~7 B1 g" U最后，定期进行审查评估。环境法学的原理表明，影响评估不仅需要在规划和项目开始之前进行和完成，而且还需要贯穿在整个规划和项目的持续周期过程中，结束后也应持续进行影响后评估。大多数现代环境问题从生物多样性的丧失到气候变化，都是由许多行动的复杂聚集和相互作用造成的。环境影响评估应考虑了核污染水排放可能导致放射性物质累积的生态环境问题。国家有责任确保对其具有潜在重大环境影响的活动进行持续监测和项目后评估的义务，而日本至今没有拿出具体可行的核查与监督安排。福岛核污染水排海过程将持续30年乃至更久，日本方面与国际原子能机构仅进行一次环境影响评价显然是不够的。应定期全面进行审查评估。

文章来源：节选自《核安全原则下福岛核污染水处置的国际法义务》，原刊于《中国人口·资源与环境》2023年第11期
作者：龚微，系西南大学法学院教授。