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现有法律制度在海洋生态要素的利用管控与保护改善、海洋生态区域保护等方面都存在不足。”吕忠梅说。
?, J: m L" u2 ^( S; c. R 十八大以来，我国形成了关于海洋生态文明建设的系统部署，海洋生态文明建设和海洋强国建设到了前所未有的历史新高度。
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不过，在全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅看来，目前仍迫切需要加强海洋生态文明立法研究，加快海洋生态文明立法进程，为进一步提升海洋可持续发展能力，实现人海和谐的美丽海洋建设目标提供“良法”保障。
q8 M( Y$ N" L3 @- ] 3月3日，吕忠梅在接受第一财经记者采访时表示，目前，我国海洋生态文明建设的结构性、根源性、趋势性压力尚未得到根本缓解，根本原因在于我国海洋治理体系和治理能力现代化不足，海洋生态文明建设缺乏体系性、整体性制度安排，既难以将陆地自然生态保护和海洋自然生态保护统筹纳入统一制度框架体系之中，又缺乏海洋强国建设的基础性法律。
- A# v% @/ O6 h “现有法律制度在海洋生态要素的利用管控与保护改善、海洋生态区域保护等方面都存在不足。”吕忠梅说。
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, z+ p" }$ t. [9 q$ S3 l6 T$ |# `2 M 全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅。摄影/章轲
2 `& V# o! {: x& b7 n) Y4 L# P 她说，2021年，全国人大常委会将开展环境领域立法法典编纂研究纳入立法计划，目前正在组织相关论证工作。在环境法典编纂研究中，对于海洋应有新的认识，海洋既是“水”的一种形态、也是与陆地相对应的一种生态系统、更是地球生态系统不可或缺的有机组成部分。
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因此，应着手编纂环境法典，为海洋生态环境保护提供统一价值目标与基本原则，提升生态环境保护陆海统筹能力和水平。根据“十四五”规划及“十四五”海洋生态环境保护规划提出的目标任务，将“推进陆海统筹的生态环境治理制度建设，加强海洋生态环境监管体系和监管能力建设，建立健全权责明晰、多方共治、运行顺畅、协调高效的海洋生态环境治理体系”的要求转化成为环境法典的制度设计。
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吕忠梅认为，按照陆海统筹的系统性思维，将海洋生态保护纳入环境法典“自然生态保护法编”，用专门章节规定海洋生态要素管护的政府职责，建立专门的海域的利用管控与保护改善、海岛的利用管控与保护改善的制度；规定海洋污染防治、海洋绿色低碳发展的相关制度。
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“我国已将制定《中华人民共和国海洋基本法》纳入立法计划，但目前进展缓慢，需加快立法进度。”吕忠梅说，海洋基本法将对海洋强国建设进行全面系统的规定，海洋生态环境保护必然是其中的一个重要部分，这也涉及到与环境法典编纂的关系处理问题。
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目前，我国海洋生态保护的相关规定分散于《海洋环境保护法》《海域使用管理法》等法律、《自然保护区条例》《水生野生动物保护实施条例》等行政法规、《海洋特别保护区管理办法》《海岸线保护与利用管理办法》等部门规章以及大量的相关地方性法律法规之中。此外，《国务院关于印发全国海洋主体功能区规划的通知》《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》等政策性文件，也对海洋生态保护发挥着规范作用。
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她说，《海洋环境保护法》立法修改尚未完成，致使省级层面海洋生态环境制度化建设因上位法规范不足，也存在不完善之处。建议抓紧完善相关的立法，加快推进海洋生态文明的法治体系建设。
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当前，世界各国尤其是沿海国家正加大力度实现对海洋的综合治理，推进全球海洋保护议程。
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联合国日前发布了第二次全球海洋综合评估报告，对近年来全球海洋生态恶化表示忧虑。联合国秘书长古特雷斯在报告发布会上表示，来自人类活动的压力持续对海洋造成危害。他呼吁所有利益攸关方听从科学家发出的警告，采取积极行动，共同保护海洋，实现可持续发展。
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海洋保护现状不容乐观
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全球海洋综合评估报告从经济、社会和环境视角全面评价全球海洋的整体状况。2015年，联合国发布了第一次全球海洋综合评估报告，指出海洋面临海水温度升高、海平面上升、海洋酸化等问题，并对环境和社会经济产生广泛影响。
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来自全球的300多位科学家参与了本次报告撰写。报告指出，过去50年间，全球低氧海域的面积增加了两倍，近90%的红树林、海草和湿地植物，以及超过30%的海鸟面临灭绝威胁，削弱了海洋对全球气候的调节作用。全球海洋中含氧量极低的“死水区”数量从2008年的400多个，增加到2019年的近700个。过度捕捞造成的经济损失每年高达889亿美元。
, H7 ]# @4 |3 i2 m" T$ m! N 世界气象组织近日也重申加强海洋生态保护的重要意义。今年“世界气象日”的主题是“海洋、我们的气候和天气”，旨在帮助人们更加深入地理解海洋、气候和天气之间不可分割的联系。世界气象组织表示，海洋占据地表面积的70%以上，影响着世界的气候和天气，并支撑着全球的经济和粮食安全。
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“由于温室气体排放，海洋热量达到了创纪录的水平，海洋酸化有增无减，这一变化的影响将持续数百年。全球有近40%的人口生活在距海岸100公里的区域内，因此迫切需要改进综合灾害预警系统，保护人们免受海浪、风暴潮和海平面上升等多种灾害影响。”世界气象组织秘书长彼得里·塔拉斯说。
$ A+ j: h1 o1 Z2 W# t3 p 各国综合施策加强治理
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面对海洋环境不断遭受污染破坏的现状，世界各国尤其是沿海国家正在采取行动，综合治理、保护海洋。报告指出，一些国家和地区采取的设立海洋保护区、限制海洋捕捞等措施有助于海洋环境的改善，地区海洋监测项目不断扩大，国际协调和融合持续加深，产生了积极作用。
( g* @# P$ O" [4 Y& V$ r 作为低地国家，荷兰此前一直通过填海扩大陆地面积。近年来，荷兰将维持海洋生态平衡、保护生物多样性、实现海洋经济可持续发展放在重要位置，出台多项法律法规、政策指引。以对北海海域的开发保护为例，荷兰制定了2050年北海空间议程，涉及保护生态、实现海上能源转型、综合开发和利用等五大议题。目前荷兰沿海地区自然保护区的面积持续增加，一些地方实现退耕还水，以更好保护海洋生态。
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南非政府于2019年颁布了《海洋空间规划法》，以法律的形式规范对海洋资源的监控、开发和保护，促进海洋经济的可持续发展。南非同时大力拓展海洋保护区数量及面积，目前划定了42个海洋保护区，占该国沿海海域比例从2016年的0.43%提高到了2020年的5%。海洋保护区为鱼类产卵提供了“避风港”，对生态敏感和濒危海洋物种及其栖息地进行保护，并为海鸟、鲨鱼、海龟等动物迁徙提供生态走廊。按照南非政府的规划，未来至少25%的沿海海域将被纳入海洋保护区内，其中15%为严格禁渔区。
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加勒比岛国牙买加管辖的海洋面积是其陆地面积的24倍，该国计划到2025年实现管辖范围内100%海洋区域的可持续管理。牙买加还制定了2030年愿景，倡导可持续管理和利用环境资源，为此专门成立了由多个机构组成的国家海洋和沿海地区管理委员会。从2019年开始，牙买加分阶段禁止进口、制造、分销和使用特定种类的塑料制品，并加大回收、重复使用和减少塑料制品的力度，以减少海洋塑料垃圾。
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国际合作需进一步强化
; u0 s+ a2 O" x6 ?1 {4 L- x 联合国教科文组织指出，海洋是地球生态的重要组成部分，支撑全球气候稳定，事关人类福祉。当前，海洋环境退化加剧，对海洋生态系统的结构、功能等产生了负面影响。到2050年，预计全球人口将达到90亿，会对海洋生态系统产生更大压力。因此，国际社会迫切需要调整应对策略，以科学为基础制定相关政策。
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科学家建议，各国应加强协调与合作，推动发展中国家的海洋保护能力建设，加强海洋科技创新，建设多学科支撑的海洋检测系统。以过度捕捞为例，如果各国制定并落实适当的保护政策，大约10年时间，半数过度捕捞海域可以恢复至健康状态，到本世纪中叶，98%的过度捕捞区域可以成功恢复。
# h& \0 O6 K' H" ` m( Q 为加大对海洋科学的研究、推动海洋保护领域的国际合作，联合国将2021年至2030年确定为“联合国海洋科学促进可持续发展十年”，并经联合国大会授权，在联合国教科文组织框架下成立“政府间海洋科学委员会”，协调海洋科学研究进程，推动国际相关科研领域合作，支持相关国家应用海洋科学进行海洋环境保护及可持续发展。
% _' u+ {' Y. D; w( f0 B 今年4月，联合国粮食及农业组织、国际海事组织及30个国家共同发起“全球垃圾治理伙伴关系项目”，携手解决海洋垃圾问题。该项目覆盖亚洲、非洲的多个海域。各方将通力合作，在加强技术援助和培训的同时协调伙伴国之间的交流。国际海事组织还呼吁遵守相关国际公约，比如禁止从船舶上向海洋丢弃塑料制品等。
/ a9 z5 Z, l5 [ 联合国环境规划署和国际珊瑚礁倡议组织近日共同启动了一项捐赠计划，向保护珊瑚礁、红树林和海草三种海洋栖息地的项目提供资金援助，侧重于“对脆弱的海洋和沿海生态系统进行可持续管理和保护”，并特别设立面向发展中国家、最不发达国家和小岛屿国家的项目，支持这些国家采取科学的海洋保护政策。目前，肯尼亚红树林生态系统的融资项目、中美洲修复遭飓风破坏的珊瑚礁项目等5个项目得到了资金支持。
* u# I1 ^( x5 _2 I 中国一直积极履行保护海洋承诺，参与海洋保护国际合作，提出海洋命运共同体理念。中国已同葡萄牙、欧盟、塞舌尔等建立蓝色伙伴关系，在蓝色经济、海洋环境保护、防灾减灾、海洋科技等领域加强协调和协作，共同推动全球海洋治理体系不断完善。中国还在“21世纪海上丝绸之路”沿线国家推广应用自主海洋环境安全保障技术，在海洋观测和监测、海洋环境预报、海洋生态保护等方面提供中国技术和中国方案。
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