海洋环境保护法规梳理及随想——写在世界海洋日前 - 海洋污染法规

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6月8日是世界海洋日，两个月了，太想复工了，这是我们的期待。

我们想以轻松一点的方式，聊一聊海洋环境保护有关的法律问题。笔者认为，发展经济的同时，附带就会带来对环境的负面影响，而将其中的负面影响尽可能的降低，则是环境保护的首要目的，不考虑经济利益/成本的情况下去谈环境保护，意义并不大。海洋环境保护属于环境保护的子项目，也应当适用这条原则。因此，我们准备以海洋经济产业为背景墙，梳理下我国海洋环境保护有关的法律制度框架，以此表示我们对海洋的关注，在我们所敬畏的海洋面前，“刷一下存在感”。

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一、从官方数据出发，理解海洋环境保护的法律规制原则性问题

2022年4月6日，自然资源部网站公布《2021年中国海洋经济统计公报》（下称“公报”），公报简明扼要，一共七页，分海洋经济总体运行情况、主要海洋产业发展情况、区域海洋经济发展情况三部分，在总体情况中提及，“初步核算，2021 年全国海洋生产总值首次突破 9万亿元， 达90385亿元，比上年增长8.3%，对国民经济增长的贡献率为8.0%，占沿海地区生产总值的比重为15.0%。”我们可以注意到“首次突破9万亿”、“对国民经济增长的贡献率8.0%，占沿海地区生产总值的比重为15.0%”的关键词，特别“15.0%”之比重，让我们从数字上能够感受海洋经济的重要性。从产业划分看（参见如下表格），在“主要海洋产业”的子项目内，按照生产总值总量从大到小依次为滨海旅游业（15297亿）、海洋交通运输业（7466亿）、海洋渔业（5297亿）、海洋油气业（1618亿）、海洋工程建筑业（1432亿）、海洋船舶工业（1264亿）等，按照产值增速从大到小分别为海洋电力业（30.5%）、海洋生物医药业（18.7%）、海水利用业（16.4%）、滨海旅游业（12.8%）、海洋交通运输业（10.3%），可见，与2020年度相比，滨海旅游业作为总量最大的海洋经济统计分支，在2021年度仍取得12.8%的增速，而海洋交通运输业也有10.3%的增速。特别需要提及的有两点：第一是，海洋电力业的增速达到30.5%，与国家大力发展海上风电产业是分不开的，而海洋电力被认为是绿色能源，与国家的碳达峰以及碳中和目标相符，所以发展速度迅猛；第二是，全部产业中负增长的项目有两个，海洋矿业负增长3.4%，海洋盐业负增长12.2%。我们认为，一定程度上也是国家对海洋环境保护政策的客观反映。在确认海洋经济不是暴利行业的前提下，经济总量越大，对应的是经济活动的活跃度高，可能对海洋造成的破坏和影响力风险就应当更大。我们从上述数据得到的启发有四点：

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1、如某一经济行为会对海洋环境造成不可修复的破坏，则应采取否定姿态，应当采取严厉的限制措施，在法律层面上宜采取“禁止”、“行政许可方能经营”等措施，比如，近几年我国一直对盗采海砂行为采取行政处罚、刑事处罚等的高压态势。

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2、对某一经济行为会对海洋环境造成短时间内一定程度的破环，但经过海洋强大的自身修复能力，经过一定时间的停止后，仍然能够恢复生态，则宜采取适度引导避免出现经济活动过热等产业政策，比较典型的就是我国实施的禁渔期政策。

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3、对符合国家政策、经济发展必要的经济活动且对海洋环境是存在威胁或者说风险的产业，通常采取事前风险防范措施、事后紧急处理的政策，比较典型的包括海洋交通运输业、海洋油气业、海洋工程建筑业和海洋船舶工业等。

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4、对某一新兴经济行为，如对该产业是否会对海洋环境造成负面影响还没有充分的数据进行印证，则从鼓励该产业发展的角度，不宜让环境保护成为该产业发展的绊脚石，但相关产业在项目实施时，应当要对环境保护制定完好的应对方案，包括环境保护评估、应急预案等，比较典型的就是最近发展非常迅猛的海上风电产业。

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二、从法律框架上，梳理罗列相关的法律渊源

01国际公约层面

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主要有《联合国海洋法公约》《〈1973年国际防止船舶造成污染公约〉1978年议定书》（MARPOL 73/78）及修正案、《1992年国际油污损害民事责任公约》《设立油污损害赔偿基金国际公约》及1992年议定书、《国际燃油污染损害民事责任公约》（2001年燃油公约）、《海上运输有毒有害物质的损害责任和赔偿国际公约》《国际海运危险货物规则（2020版）》等。特别需要提及的是其中的《1992年国际油污损害民事责任公约》和2001年燃油公约，对船舶运营及船舶发生污染事故后，在我国司法实践中分别适用于“油轮装载持久性油类造成的油污损害”和“油轮装载的非持久性燃油、非油轮装载的燃油造成油污损害”两个场景。两公约最显著的区别是关于油污损害赔偿的责任限制问题。

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02国内法律层面

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《民法典》第七篇、《环境保护法》《海洋环境保护法》《海上交通安全法》《安全生产法》《渔业法》《海商法》《刑法》《民事诉讼法》《海事诉讼特别程序法》等，需要调侃的是，我们平时使用频次极高的《海商法》却并没有明确的条文涉及到海洋环境保护问题，从该法的立法目的“调整海上运输关系、船舶关系，维护当事人各方的合法权益，促进海上运输和经济贸易的发展”看，确实，海洋环境保护没有作为其1992年11月7日颁布时的立法目的，我们从《海商法》的具体条文中寻找海洋环境保护的痕迹，其中第一百七十七条、第一百七十八条、第一百八十条和第一百八十二条规定，在救助作业中，救助方和被救助方都有防止或者减少环境污染损害的义务，确定救助报酬时要考虑救助方在防止或者减少环境污染损害方面的技能和努力，救助方有获得环境污染救助特别补偿的权利。除此之外，还有海事赔偿责任限制一章中强调该章的规定不适用于“油轮装载持久性油类造成的油污损害”索赔。

03行政法规层面

《防治船舶污染海洋环境管理条例》《中华人民共和国渔业法实施细则》《防止拆船污染环境管理条例》等。

04司法解释层面

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《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（“《海洋环境损害赔偿规定》”）、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（“《环境公益诉讼解释》”）、《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（“《环境侵权解释》”）、《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》、《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（“《惩罚性赔偿解释》”）、《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》《全国法院涉外商事海事审判工作座谈会会议纪要》（“《涉外审判纪要》”）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》《最高人民法院、最高人民检察院关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》

05部门规章层面

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交通运输部《海上船舶污染事故调查处理规定（2021修正）》《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定（2019修正）》《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》《渔业水域污染事故调查处理程序规定》《自然资源部关于实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让的通知》《国家能源局、国家海洋局关于印发海上风电开发建设管理实施细则的通知》《海上风电开发建设管理办法》

06地方法规、规章层面

《广东省自然资源厅、广东省财政厅、广东省公共资源交易中心、中国海警局直属第三局、广东海警局关于建立查扣海砂快速处置机制的通知》《福建省自然资源厅关于做好海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让工作的通知》《江苏海事局海上风电通航安全监督管理规定（试行）》等

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三、梳理完成后，对海洋环境保护司法实践的几点想法

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1.1992年颁布的《海商法》目前正在各方讨论的拟修改过程中，很多声音指出，修改后的《海商法》需要增加“船舶污染损害赔偿责任”专章，但如果从立法目的角度而言，如需要将某一需求写入法律条文，首先需要明确目的所在，从海洋保护环境角度出发，追求船舶污染后的损害赔偿并非是相关法律条文的最终目的，设置相关的法律条文最终目的是保护海洋生态环境，而根据我们上面的梳理，船舶污染事件仅仅是海洋环境污染事件的一种，而船舶碰撞事故导致的船舶船舶污染事件又仅仅是其中的一种。虽然重大海上碰撞事故的发生可能会引起重大的海洋环境污染事故，但根据现有的海洋环境保护的相关法律，已经足以解决相关事故引起的法律事宜，即便在事故处理中有解决不了的事情，依靠经办人员的智慧以及对现有法律条文的理解，最终都会获得相对平衡的解决结果。因为出于为解决对海洋环境污染占比很小的船舶碰撞之污染事故的目的，去动用立法资源增设一章的方式去修改海商法，我们认为从立法成本上讲，并不合适。同时，仅仅“要求侵权人承担赔偿责任”即以货币赔偿的方式承担责任这一手段，在环境保护这一领域有时会显的过于单一，而且还有可能会有不好的立法导向。

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2.2022年5月15日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》明确赋予人民检察院就海洋自然资源与生态环境损害，向有管辖权的海事法院提起民事公益诉讼的，海事法院应予受理，同时，发现涉嫌犯罪的，在行使海洋监督管理权的部门没有没有另行提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼的情况下，人民检察院可以在提起刑事公诉时一并提起附带民事公益诉讼，也可以单独提起民事公益诉讼。结合《海洋环境损害赔偿规定》和《涉外审判纪要》，应该可以解决索赔主体和侵权人承担责任方式的合法问题。

3.我们注意到《惩罚性赔偿解释》明确“侵权行为实施地、损害结果发生地在中华人民共和国管辖海域内的海洋生态环境侵权纠纷案件惩罚性赔偿问题，另行规定”，因此，海洋生态环境侵权案件相比，除该解释暂不能适用外，最高院关于生态环境侵权案件的司法解释，包括《环境公益诉讼解释》和《环境侵权解释》都能被参照适用，按照公益诉讼和被侵权人损害索赔诉讼的并行手段，应当可以解决索赔主体和承担责任方式的合法要求。

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4.与《海洋环境损害赔偿规定》的内容相比，《环境公益诉讼解释》第二十条之规定，“原告请求修复生态环境的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用，修复期间的监测、监管费用，以及修复完成后的验收费用、修复效果后评估费用等。”是该解释的亮点所在，优先判决被告需要将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能的同时，也将该判项同时进行货币化处理，增加法院判决的可执行性。就海洋环境损害赔偿的案件中，以往的司法案例多受限制于前期的预防措施费用、污染物清除费用等，会导致后期需要由政府为修复生态环境而支付费用而侵权人责任承担过少的情况，而相关的索赔主体因为对后期修复生态环境的费用有预期，经办人员从解决后顾之优的善意角度出发，可能会在合理空间内主张多于实际发生的费用，会导致事故发生后，索赔方和被索赔方的矛盾激化，不利于环境侵权事故的及时解决。

四、结语

对于公平正义的追求，不能无视代价。就涉及船舶污染损害赔偿责任有关的海洋环境保护法律，在现有法律框架下，已经能足以解决，从最高院高频率出台的司法解释和审判纪要看，“海商法修改需要增设船舶污染损害赔偿责任专章”的观点，并不经济。

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文：李洪伟、黄美春

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