曲福田等：面向中国式现代化的自然资源资产产权体系改革的需求与取向

一、自然资源资产产权体系改革的现实需求
/ }4 x- v. H6 e- L, E$ R党的“二十大”提出要“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”作为新时代新征程的国家发展使命任务。从经济维度来看，中国式现代化的首要任务就是要通过建设新发展格局，建设现代化高标准市场体系等手段实现经济的高质量发展。从社会维度来看，中国式现代化其核心任务就是在不断解放和发展生产力的基础上实现全体人民共同富裕，严防两极分化。从生态维度上来看，中国式现代化的价值追求是通过践行绿色发展理念和走可持续的高质量发展道路实现人与自然和谐共生的现代化发展。
因此，基于政府与市场关系、国家与社会关系、中央与地方关系、城市与乡村关系层面的考察，下一阶段面向中国式现代化的自然资源资产产权体系改革，可以进一步细化为产权的市场化需求、产权的法制化需求、所有权责权利关系的清晰匹配需求、产权的平等化需求以及产权安排与行权安排的匹配需求五个方面。
* R% C: ], z9 m9 ?. Z. g产权的市场化需求。基于“市场发挥决定性作用”的要求，改革应在建设自然资源资产产权体系的过程中进一步明确全民所有自然资源资产的概念与范围，明晰界定自然资源资产产权，强化市场发挥决定性作用的产权基础。同时，改革应持续深化自然资源资产市场化配置机制，完善市场化定价机制，进一步维护产权收益。
产权的法治化需求。基于党的“二十大”报告提出的“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”的时代要求，自然资源资产产权体系改革一方面应在中国基本政治制度框架下，进一步建立健全自然资源资产产权法律体系，明确“全民所有”和“集体所有”两大所有权主体的人格化表达与产权内涵。另一方面，改革需明确自然资源资产产权行政管理的范围边界，提升自然资源资产产权法律制度的全面性与权威性，实现自然资源资产产权管理领域的依法行政决策、依法行政管理、依法行政监督，消除行政管理对产权主体利益的侵害，防范产权收益的无序流失。
所有权责权利关系的清晰匹配需求。一方面国家需在全民所有自然资源资产所有权委托代理机制框架下，合理分配中央政府和地方政府对全民所有自然资源资产的处置权、管理权和收益权，平衡地方政府作为全民所有自然资源资产所有权代理人在负责全民所有自然资源资产实际管护职责与资产收益之间的关系。另一方面，改革应进一步健全全民所有自然资源资产产权监管体制，厘清地方政府代理权限的边界，消除地方政府在自然资源资产行政管理中仍旧存在混淆所有权代理人和监管人身份的情况。
产权平等建设需求。一方面，基于经济高质量发展的要求，改革需构建以要素平等和城乡融合为主要特征的自然资源资产产权体系，拉平城乡自然资源资产产权差距，激活长期以来由于产权残缺的制度缺陷所导致的资产属性不彰且配置效率低下的集体所有自然资源资产。另一方面，改革则需建设城乡统一、区域统一的资源大市场，通过提升资源资产在城乡与区域的配置效率，促进城乡的平等发展和共同富裕。
+ @$ S, y& w6 }. A/ J) o产权安排与行权安排的匹配需求。从提升自然资源资产产权体系有效程度的角度出发，立足于新时代以来国家构建的全民所有和集体所有自然资源资产产权安排，在行权安排层面探索出与产权安排匹配的权利权能的有效实现路径，更有利于从自然资源资产价值实现与有效治理的角度主推中国式现代化目标的实现。
二、面向中国式现代化的自然资源资产产权体系改革取向
结合新时代新征程以中国式现代化为核心的国家发展使命任务，自然资源资产产权体系未来改革思路可以概括为：以中国式现代化的新要求与新任务为国家治理目标，借助政府与市场、国家与社会、中央与地方、城市与乡村四大关系的调整，以提升市场机制在资源配置中的决定性作用，夯实自然资源资产管理体制的法律基础，建立健全边界清晰、财政事权匹配、权责分明的全民所有自然资源资产所有权委托代理机制和集体所有自然资源资产双重委托代理机制为具体内容，丰富并完善全民所有和集体所有自然资源资产的产权安排与行权安排。具体而言：
借助政府与市场关系的改革，加快推进石油资源、农村宅基地等自然资源资产产权改革，明确这些资源的权利归属和权能状态，为市场化配置资源提供基础。在石油资源领域，改革应着力深化落实《深化石油天然气体制改革的若干意见》精神，在保障国家能源安全的前提下放宽市场准入门槛，构建科学、精准的市场主体准入机制，鼓励符合资质的市场主体参与交易，形成市场化的价格形成机制。对于农村宅基地，要加速推动宅基地“三权分置”改革试点进程，深化探索宅基地使用权的多元放活形式，明确宅基地资格权的具体权利内涵与认定范围，形成可复制可推广的试点经验。与此同时，着力消除流域水资源、建设用地、矿产资源等要素流动过程中的区域、城乡、行业之间的产权交易壁垒，以及政府对自然资源资产交易权的不当干预与政府定价权的行政垄断，通过形塑统一平等的市场交易秩序、市场监管秩序和市场竞争秩序，推动自然资源资产产权交易在区域市场、城乡市场、行业市场间的自由流动。
借助国家与社会关系的重塑，一方面应修订完善现有的《矿产资源法》《水法》《草原法》等单一门类自然资源管理法律，健全自然资源资产产权管理的法治体系，从而为上述资源的产权界定、资源利用规划编制等提供符合新发展理念和经济高质量发展要求的法律依据。另一方面，加速《耕地保护法》《国土空间利用规划法》《农村集体经济组织法》等关联到自然资源资产行权安排的法律修订进程，为全民所有和集体所有自然资源资产的权能行使及行政管理提供全面、有效、权威的依法治理体系。例如，加速国土空间治理体系建设步伐，确立全域国土空间用途管制体系的制度框架，明确区域之间、部门之间、自然资源资产类型之间的管制边界和管制规则，厘清自然资源资产产权的管制界限；又如通过《农村集体经济组织法》明确“农村集体”和“集体成员”的具体含义、范畴以及其拥有自然资源资产产权的地位。
) R7 m: B% H, ]3 ^2 O借助中央与地方关系的调整，一方面，应着力推进全民所有自然资源资产所有权委托代理机制改革，明确中央政府和地方政府在自然资源资产管理领域的行权清单，重置央地政府在自然资源资产领域的财政事权与支出关系，以自然资源资产收益权的重置平衡央地政府的财政支出责任，减轻地方政府财政压力，助力绿色可持续发展。另一方面，改革需塑造多中心的自然资源资产治理机制，积极探索市场主体与社会主体参与自然资源资产治理的有效路径，明确全民所有和集体所有自然资源资产所有权主体及代行主体权利行使范畴，优化政府职能，厘清所有权主体和使用权主体边界，明确区分“运动员”和“裁判员”，积极探索社会资本介入自然资源资产管理的具体机制，消除政府的过度干预，实现自然资源资产的优化配置及产权主体收益保障。
借助城市与乡村关系的重构，一方面，改革应借助农村集体产权制度改革和农村土地产权制度改革契机，接续强化包括农村土地、林业资源、灌溉水、生态资源在内的集体所有自然资源资产产权的所有权主体，建设切实具有民事权利能力和民事行为能力的“农村集体”代理主体。继续深化诸如宅基地、集体建设用地、林业资源、生态资源的使用权制度改革，以强化交易权、收益权、抵押权为核心，进一步提升这些资源使用权的财产属性。同时以城乡要素平等交换为原则，消除全民所有和集体所有自然资源资产之间的产权制度差距，提升集体所有自然资源资产产权的完整性、排他性与可交易性。另一方面，改革应以城乡融合发展为窗口，对标全民所有自然资源资产市场化交易机制，建设兼顾发展和共享的城乡统一自然资源资产市场，促进城乡要素的双向自由流动，打破城乡自然资源要素流动壁垒。
/ z# C1 m! l5 J- v* N2 t( }立足产权安排与行权安排的匹配，一方面改革应遵循产权安排是行权安排的前提的原则，围绕全民所有自然资源资产产权安排在稳定性和可交易性两个维度的变化深刻调整行权安排的表现形态，以完善全民所有自然资源确权登记、监管监测、价值核算为路径，提升全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的有效性，从而形成全民所有自然资源资产产权安排和行权安排相互匹配、相互促进的实践形态。另一方面，改革应基于集体所有自然资源资产产权安排在完整性和可交易性方面的重大转变，参考全民所有自然资源资产行权安排规则，构建并完善集体所有自然资源资产有偿使用制度、市场定价制度和市场准入机制，为集体所有自然资源资产产权的各项财产性权能提供制度化实现机制。


文章来源：节选自《自然资源资产产权体系改革现状与政策取向——基于国家治理结构的视角》，原刊于《自然资源学报》2023年第9期
作者：郭恩泽，南京农业大学公共管理学院博士；曲福田，南京农业大学中国资源环境与发展研究院院长、教授；马贤磊，南京农业大学公共管理学院教授