王琪等：构建全国统一大市场的陆海统筹路径优化

针对全国统一大市场构建中陆海统筹进路存在的问题，提出以新发展理念引领下的陆海统筹项目制推进，消解陆海功能定位与发展方向的不协调问题；在处理陆海属地化管理引发的治理与利益分割问题上，倾向于推动跨越时空局限的陆海信息兼容平台建设。科技与产业方面，需要提升涉海自主知识创造能力，适应数字化时代需求，探索更加合理且限度适中的知识产权保护制度。需要以新发展格局予以统筹协调陆海空间规划嵌套与冲突；陆海法律规则普通与特殊、整体与部分的矛盾，可以通过陆海规则协调、执法协同的长效机制搭建予以解决。
0 g7 F" h- `) J* Z新发展理念引领下的陆海统筹项目制推进
7 A$ M" a# ?0 S# B陆海异质的资源禀赋为陆海功能互补提供了前提条件，创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，为以项目制形式推动陆海统筹行动提供了方向指引。西部陆海新通道作为以项目制推进陆海统筹的典型，是在渝桂黔甘四省（市）合作框架协议推动下，从“自下而上”到“自上而下”的政策扩散机制。在项目制运作内实现了陆海功能和发展方向的一致性，形成了省际合作推动—国家政策扶持—陆海新通道有限公司运营—辐射地方多领域务实合作的项目制运行逻辑，改变了以往“自上而下”的政策扩散模式。事实证明，项目制可以突破陆海属地化管理导致的治理与利益分割,并且在中央和地方的不同层面推动陆海之间的陆海资源互补、行业协同和要素流动。当前中欧班列、东盟班列、跨境公路班车的开通，创造了经贸合作拉动跨境公铁沿线经济增长的新机遇，同时也提出了以新发展理念协调安全与风险之间关系的新挑战。下一步在新发展理念引领下以项目制的方式来深化陆海统筹，可以有效地推动各项工作的实施和协调，具体的做法包括：一是制定综合规划，包括根据区域发展需求和资源分布，制定综合规划，确定陆海统筹的目标、任务和重点领域；二是设立项目组织机构，包括成立专门的项目组织机构，由相关部门和单位组成，负责项目的统筹、协调和管理；三是进行资源整合和配置，包括整合和配置陆地与海洋资源，确保资源的合理利用和优化配置；四是监督和评估，包括建立监督和评估机制，对项目的进展和效果进行监督和评估，及时调整和优化项目实施方案；五是针对跨境铁路和远洋航运均深受地缘政治和自然条件影响情况，开展广泛的国际执法合作以保障陆海通道安全。项目制可以有效地整合资源、协调各方利益，推动陆海统筹工作安排顺利进行，实现陆地和海洋的协同发展和互补优势。
推动跨越时空局限的陆海信息平台兼容
全国统一大市场构建需要破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，促进资源优化配置。需求与供给的匹配难题主要是由于信息不对称导致的。数字经济的蓬勃发展，为解决陆海资源互补问题提供了新途径。数据要素能够跨越时空阻隔，借助互联网链接供给侧和需求端，以及产业链的上游与下游，优化全国统一大市场的资源配置。因此，根据纵横交织的条块行政管理格局，一是要推进海洋信息的综合分析与利用，这就需要海洋预警监测、海洋测绘地理、海洋资源调查等信息与海洋信息中心的数据共享；二是在自然资源系统内部实现包括陆域矿产、海域海岛和深海海底区域等各类各级自然资源基础信息平台的互联互通，为统筹陆海空间与功能规划、产业布局提供科学支撑；三是利用国家数据局整合陆海数据资源的能力，协调推进陆海资源信息、地理信息、经济信息等数据基础制度建设，提高数据收集与录入的标准化程度，降低因数据不标准、不规范而增加的算法成本；四是发挥数字技术的时空跨越与高渗透优势，探索陆海数据资源跨领域、跨行业的权利流转交易模式，扩大数据共享范围；五是增强数据与信息安全防护措施，关注数据主权建设，避免因设备伪装造成的我国海洋权益数据等泄露，提高信息备份和数字基础设施抗毁性打击。
- A2 x- C$ k9 u) g加强涉海自主知识创造能力与合理的知识产权保护
2 o4 a/ ~& _+ ~  j% S海底热液等一系列海洋新发现证明，海洋科学仍处于上升发展期，是尚未形成高强度竞争的行业领域，这就为我国增强海洋自主知识创造能力、形成海洋自主知识体系和竞争优势提供了机遇。然而，以各种壁垒形式过度保护知识产权，就会增加科学研究成本，甚至阻碍科学发展进程。因此，需要通过综合考虑知识产权保护和过度保护之间的利益和影响，制定合理的政策和措施，以实现涉海知识产权保护与过度保护的协调，既保护知识产权持有人的权益，又促进创新和竞争。一方面，采用合理适度的知识产权保护方法，建立陆海知识开放互补兼容的自主知识体系。知识和科学实验的普及是加速海洋科学发现的基础，需要不断降低知识获取和科学实验的门槛，探索国家海洋实验室开放共享制度，建立国家级实验室与高校科研院所、行业企业间的设备联动机制，以此推动陆海知识交流、提高涉海稀缺实验设备利用率，激发企业对海洋高端实验装备的研发能力。另一方面，盘活劳动力、培育劳动力“双创”能力的前提是立足实践的知识累积与科学发现。这就需要将劳动力从商品化的束缚中解放出来，通过合理的知识产权保护让技术商品化替代劳动力的商品化，使从商品化中解放出来的内陆劳动力有更多机会在实践中接触海洋知识、海洋科学实验与海洋产业，培育知识创造与科学发现能力，为海洋科技成果转化、促进整体经济发展提供动力。
以新发展格局统筹陆海空间规划
% E  c- ~& S9 U& b构建新发展格局，需要解决陆海空间规划不协调问题。其一，推动省际陆海空间规划协同的合作框架协议，以城市群和流域海域一体化建设带动跨区域陆海空间规划协同。建立省际跨区域陆海统筹空间规划联席会议机制，在《粤港澳大湾区发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》框架下，探索生态绿色一体化空间规划方案。其二，增强地方资源调查、产业研究能力，以此提升地方政府对本行政区域资源、产业、劳动力、环境的统筹协调。通过对本行政区域内发展现状的把握，建立符合本土优势的详细空间规划，以高质量的“自下而上”空间规划弥补“自上而下”国土空间规划扩散的异化负面效应，发挥统筹陆海空间规划的“有为政府”效能。统筹陆海空间规划不但是沿海省市的职责，更是东西协作、“山海协作”、多部门协作的任务与要求。中西部内陆地区的产业困境，可以通过挖掘海洋资源的独特禀赋，以海洋科技成果转化的形式予以消除。东部沿海地区许多省份既靠海又多山，借鉴“山海协作”工程的成功经验，综合调动各部门职能，以更广阔的资源和产业视角来统筹陆海空间规划。其三，形成符合市场运行规律的陆海资源空间规划。统筹陆海空间规划既不能完全依靠主观的人为规则建构来规划陆海空间，否则会因违背市场运行规律而增加资源错配概率；也不能单单依靠市场“原理性法则”运行，而忽视规划权的资源调配功能，而是需要综合处理好市场与政府的关系。其四，国家重点生态功能区、全国海洋主体功能区、省级海洋功能区、近岸海域环境功能区等各类各级划区管理工具和方法的兼容性，需要结合各类划区管理工具和方法才能充分发挥优势，围绕划区管理目标，选取最简单有效的技术路线，避免技术盲目竞争带来的治理复杂化。其五，以自然资源部“多规合一”为基础，逐步推进涉海行政许可的“多审合一”“多证合一”，继续深化“放管服”改革和优化营商环境。“多规合一”下的简政放权不是对市场和社会运行采取完全放任态度，而是要建立起防范各类风险的事前预防体系，提高新型风险抗击能力，做到“未诉先办”，而不是事后补救，形成基于全过程的陆海统筹综合治理模式。
建立陆海规则协同、执法协同的长效机制
/ i5 I7 k/ f+ S4 a9 U+ v法治的秩序稳定功能和规制客体的独特性，使得陆海法律规则普通与特殊之间的矛盾难以在短期内以立法形式予以消解。因此，通过陆海协同执法来灵活处理法律体系整体与部分、普通与特殊之间的冲突，是在复杂社会系统中寻求简约治理的一种方案。“环境问题的核心是法律问题”，一方面，可以探索陆海资源用益物权与生态环境保护义务的协同机制，推动经济高质量转型与生态环境保护的融合发展，需要解决用益物权权利高效行使与生态环境保护义务履行之间的平衡，及其衍生的监管履行问题。由于海洋生态环境保护职责在2018年改革中已划归生态环境部，就需要在进一步理顺职能权限的基础上发挥专业监管效能，健全并深化生态环境保护部门与涉海部门履行海洋环境保护责任的协同机制，更需要生态环境保护部门以专业知识帮助优化其他涉海部门的海洋治理、管理与执法行动，预防因行政行为和市场行为导致的海洋生态环境损害风险。另一方面，陆海法律规则与体系交叉重叠的不协调状态，从根本上讲是由树状散发与多中心两种思维模式决定的。国务院在对国家发展改革委、自然资源部的《关于“十四五”海洋经济发展规划的批复》（国函[2021]131号）中，要求各相关省（区、市）人民政府“坚持陆海统筹，以陆促海、以海带陆”，这就需要各相关省、自治区、直辖市人民政府注重组织领导、职责归属和创新体制机制，推动纵向和横向部门间的行政合作规则协调。在整体法律体系框架内，通过联合执法、综合执法、交叉执法方式，不断探索执法协同的长效机制，是在行政自由裁量基准范围内化解规则多元化，发挥行政执法能动性的有效手段。
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文章来源：节选自《全国统一大市场构建中的陆海统筹》，原刊于《北京行政学院学报》2023年第4期
作者：王琪，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授；景丽丽，中国海洋大学国际事务与公共管理学院博士

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