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摘要：刚果民主共和国是1982年《联合国海洋法公约》的缔约国之一，其深海海底资源极为丰富。本文拟通过介绍国际公约和中国针对国际深海海底资源勘探开发的立法内容，与刚果民主共和国现有的陆上资源立法进行比较，进而对其今后的海洋资源立法方向提出建议。
7 L5 w7 ?0 y6 z' I 关键词：刚果民主共和国海洋法公约深海海底资源矿产资源 ) g6 K) J! v) S4 _: n s
刚果民主共和国（后称“刚果”）是世界上最大的钴生产国，其矿产资源出口收入占政府总收入的四分之一左右。刚果虽然只有37km的海岸线，但是其领海及专属经济区周围的矿产资源与陆上一样丰富。由于经济发展的滞后性，矿产资源虽然是刚果的经济命脉，却一直没有得到长足发展，本国立法也相对匮乏。鉴于此，研究刚果深海海底资源勘探开发的立法方向有着深远意义。
* t0 L4 c6 ~0 j 一、国际立法
! H4 [! l9 ]7 l; i 想要研究深海海底资源，就需要先明确海洋的划分方法。海洋可以依据管辖权的不同分为国家管辖海域、公海和国际海底。其中，国家管辖海域分为领海、毗连区、专属经济区和大陆架。公约第一条规定：“区域”是指国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土。也就是说，公海和国际海底共同构成了“区域”。“区域”的海水部分称为公海，海床、洋底和底土部分称为 “国际海底区域”。我们研究的对象便是“国际海底区域”。 ! A3 K+ }% {/ }$ b
（一）1982年《联合国海洋法公约》 + q& ]. |6 O0 \. p7 k
公约缔约国共同建立了“国际海底管理局”，作为管理“区域”内资源的组织。公约第十一部分对“区域”做了进一步阐释，该部分前三节明确了矿产勘探开发的规定和原则。 , J" r' [. I* j9 k) j- {. b3 n# H
第一，一般规定。该节的主要内容有两点，一是“资源”是指“区域”内在海床及其下原来位置的一切固体、液体或气体矿物资源，其中包括多金属结核；二是从“区域”回收的资源称为“矿物”。也就是说，“矿物”是一个统称，代表了“区域”内开发出的各类深海海底资源。国家海底管理局调整的是从“区域”内回收的海底资源。
, W8 {1 u. I' S/ T! B; M 第二，支配“区域”的原则。公约第136条提纲挈领地规定了支配的原则： “区域”及其资源是人类的共同继承财产。该原则的具体内容体现为：任何国家不应对“区域”的任何部分或其资源主张、行使主权和主权权利；任何国家、自然人或法人，也不应将“区域”或其资源的任何部分据为己有；对“区域”内资源的一切权利属于全人类，由管理局代表全人类行使。这一条文将“人类共同继承财产”的理念用法律的形式延续了下来，将深海海底资源正式划分为全人类的共同财产。体现了《海洋法公约》利益共享、互惠互利和共同发展的基本理念[1]。
8 D- M7 L$ P5 S* N( X! U( f 第三，“区域”内资源的开发。该节第153条规定了勘探和开发制度，“区域”内的勘探和开发活动参照附件三所拟定的法律和经审议后的书面工作计划进行；管理局有权随时采取第十一部分规定的任何措施，以确保各国的勘探开发工作符合公约规定；与此同时，缔约国大会每五年应对公约设立的“区域”的国际制度的实际实施情况进行全面审查，以确保管理局履行了职能。
6 f) A9 w+ O& Z, w G （二）附件三
2 |7 [, D4 z+ P' I0 k' |% P! M& _ 《海洋法公约》第十一部分是总则性、原则性的规定，而附件三则规范了探矿、勘探和开发的基本条件与程序，这些规定限制了各国在“区域”内获取资源的权利。首先，探矿必须在管理局收到令人满意的书面承诺以后才可进行；其次，勘探和开发者也必须向管理局申请核准其关于“区域”内活动的工作计划。另外，对于申请者的资格也有特别规定：每一名申请者应由其国籍所属的缔约国担保，担保国负责在其法律制度内，确保其所担保的承包者应依据合同条款及其在本公约下的义务进行“区域”内活动。
9 l7 r% i* @3 a& u （三）关于执行1982 年《联合国海洋法公约》第十一部分的协定
4 l0 X( M q$ m7 j/ f0 _+ O 该协定是《海洋法公约》第十一部分及其协定的延续。值得注意的是，协议附件一第五条规定了公约生效初期管理局的职能。十一项工作内容可以概括为三个方面：一是处理申请，核准工作计划；二是监测已经开始进行的勘探开发活动；三是研究深海采矿活动的发展趋势，以制定或修改相应的制度。
1 |8 Y2 }& x" z9 |2 U 二、刚果立法 % p8 U4 P* A' ~ w' ?
刚果的海洋相关立法非常匮乏，经政府公开的只有四部。其中，2009年5月7日颁布的第09-002号法律，界定了刚果民主共和国的海域[2]。刚果现行的与矿产资源勘探开发相关的法律共有两部，分别是《刚果民主共和国矿业法》（后称《矿业法》）和2002年7月11日颁布的第007/2002号《矿业法典》，后者在前者的基础上进行了一些完善。笔者拟从该两部法律中，分析刚果深海海底资源勘探开发立法的可行性。 6 e# o z/ c: H2 n
（一）主管机构
- ]; J7 ^5 b- Y5 U 由刚果民主共和国矿业部长、省长和省矿业局长负责采矿的一切细则。具体包括批准矿物出口交易、签发或撤销开采证和确定禁采区等。矿权登记管理局则接受矿业部长和财政部长的双重领导，它的章程、组织机构和运作方式由总统颁布法令确定。管理局负责审核许可证申请、开采权和矿山担保金等。除此以外，刚果政府的地质局负责调查研究活动，矿业局负责矿山和采石场的监管。矿业部还内设了环保部门负责与环保机构协调工作。
: L7 D0 C$ W% I G8 n! r; m （二）获取矿权的程序 3 I5 k5 s( W4 \: l
《矿业法》第三章规定了获取矿权的程序、原则和要求。其中，申请的审核程序较为复杂，依次为矿权审核、技术审核和环境审核三个方面。这些审核的要求详细而具体，不仅兼顾了形式审查和实质审查，并且涉及了环境保护义务。 9 o2 W3 b* W# Z" E ?
（三）违法惩罚与救济途径
8 P. H2 O0 B: B+ ^: X- b* E 《矿业法》第十三编列举了非法采矿、偷盗矿物和窝藏矿物、非法买卖矿物和走私等十三种违法行为，并且多处以劳役、刑役、有期徒刑并附加罚款的处罚。第十四编则列举了行政诉讼、司法诉讼和仲裁三种救济途径。值得注意的是，第314条专门规定了行政诉讼的期限限制，以提高司法效率。
1 K9 r* w0 D. H3 D2 ] 与《矿业法》不同的是，《矿业法典》将行政违法责任独立于其他违法责任，在第十二编单独规定。并且，根据《矿业法典》，行政违法者会被处以停权、警告或罚金的处罚。而在第十三编中，立法者专门强调：涉及到刑法中出现的违法行为时，本矿业法广泛沿用了刑法中列举的司法定义和刑期。 & r) m( h" a0 W; @, l- i( [
综合以上分析可以看出，刚果民主共和国拥有完整的陆上矿产资源勘探开发法律体系。政府分工明确，相关技术也足够成熟，具备立法规范深海海底资源勘探开发，进一步促进国家经济发展的条件。 8 H# O% L) r* G, s n
三、我国立法
4 B) C" E' X$ N, i' ~) @; ?3 h 我国于2016年颁布了《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》（后称《勘探开发法》）。这部法律不同于我国其他法律，从法理的角度来说，它是一部“属人法”。即法律的适用范围不是“中华人民共和国及管辖的其他海域”，而是“在国际海底区域内进行勘探开发的我国公民和法人[3]”。
9 X: P3 e& z& u8 k （一）主管机构
0 O9 u& O! m4 w/ o2 I7 S) L 国家制定有关深海海底区域资源勘探、开发规划，并采取经济、技术政策和措施，鼓励深海科学技术研究和资源调查，提升资源勘探、开发和海洋环境保护的能力。国务院海洋主管部门负责对深海海底区域资源勘探、开发和资源调查活动的监督管理。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责负责相关管理工作。国务院海洋主管部门是管理我国深海海底资源勘探开发的主要机构。这两条规定是总则性规定，海洋主管部门的具体职能散见于其他章节。 / }5 ^/ \( I4 t
（二）勘探开发的程序 5 `1 C. x0 w! v9 y! \, |& s/ V
关于程序的特别规定主要有两点：一是我国公民、法人或者其他组织在向国际海底管理局申请从事深海海底区域资源勘探、开发活动前，应当向国务院海洋主管部门提出申请，获得许可后才可与管理局签订合同；二是承包者应当自勘探、开发合同签订之日起三十日内，将合同副本报国务院海洋主管部门备案。这些程序规定加强了我国主管机构对本国承包者的监督、管理，通过这种方式，我国可以更好地履行《海洋法公约》所要求的义务。
( v# Y/ t4 x. n# d （三）法律责任
0 u+ j2 K% Q# }$ H9 x- m 我国对于法律责任的规定分为四个层次，处罚力度也随之加重。一是撤销许可和撤回相关文件；二是责令改正并处罚款；三是处以罚款并没收违法所得；四是对构成犯罪的公民、法人或其他组织追究刑事责任。我国对于法律责任的规定采取了列举的方式，并且区分了行政责任和刑事责任。 0 \1 X5 j3 q' t" S
四、比较研究及对刚果立法的启示 + |9 }( R: K% A
我国是在《联合国海洋法公约》的基础上进行立法的，刚果若想制定一套完整的深海海底资源勘探开发法律体系，势必需要在公约的框架下，借鉴他国的立法经验，并结合本国的法律。因此，笔者拟从主管机构、申请程序和法律责任三个方面对比《勘探开发法》和《矿业法》，并尝试通过这种方式找到刚果今后的立法方向。
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主管机构 ' r" h8 D* d# s* C, v
申请程序 + \( N* D3 [# o0 R& Y
法律责任 0 \, d- B: J! \+ V9 Q1 P
《矿业法》
- w* i R+ X* ^. K. q- ^ 1、矿业部长 0 P! J# g0 a- B4 R3 v ~3 Q: j* |4 q
2、省长和省矿业局长
5 [* T% f, u3 w& p 3、矿权登记管理局
4 z; A/ @, n! F: r/ s2 \ 1、矿权审核 3 |$ E8 K% l3 H+ Y
2、技术审核 7 M0 z; \0 f) @/ P
3、环境审核
4 g) D1 N& a3 F' C& I4 f 多为刑事责任 5 v: B% V# b# A" ^6 [
《勘探开发法》 8 P3 J. X- l) G' f5 S1 K
国务院海洋主管部门 7 t7 i8 S0 n! E4 Z% L, S X; @
形式审核和实质审核 1 j, E ^: _/ M- f
行政责任
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主管机构申请程序法律责任 7 B! y7 [( c4 G- ^8 r7 ^$ r
《矿业法》 1、矿业部长
2 j7 M& ?0 g5 @# u& p$ G 2、省长和省矿业局长
/ T0 | b, x. C# O& k 3、矿权登记管理局 1、矿权审核 ! G6 n, C; z# i* K V( w
2、技术审核
* D: B# L9 l1 ~2 Z! A- B' Y 3、环境审核多为刑事责任
+ `+ ^: x9 Z2 F8 k. N* i 《勘探开发法》 国务院海洋主管部门形式审核和实质审核行政责任 2 R- u- O7 q" k1 x* {: _+ n
根据以上对比可以看出，两部法律的不同之处主要有三点。第一，《矿业法》的主管机构是复合的，《勘探开发法》的主管机构仅有一个；第二，前者的审核程序有三重，后者只有一重；第三，前者主要规定了刑事责任，后者只规定了行政责任，犯罪行为则单独追究刑事责任。这三处不同为刚果今后的深海海底资源勘探开发立法提供了思路。
# k/ Y7 C$ e, i: {5 A 首先，简化主管机构。此处可以参照第一部分介绍的1982年《联合国海洋法公约》，公约缔约国仅设置了国际海底管理局作为管理机构。其目的在于集中监管，避免权力交叉。我国也采取了相似的模式。深海资源勘探开发权的申请步骤单一，海底资源情况也不似陆上复杂，因此一个主管机构已经能够较好地履行职责。 4 n8 G K) W; j+ L
其次，保留申请程序。相较于我国法律，《矿业法》的申请审核程序更为完善。这种程序不仅同时囊括了形式审查和实质审查，还从环境和技术层面多了两重保障。我国在深海资源勘探的环境保护、科学技术方面采取的是先批准、后监管的形式，因此主管部门在审批时无法全面判断该公民、法人或其他组织是否能够有效应对环保、技术层面的困难。刚果在今后的立法中可以沿用这一程序。 3 u/ [. W) T1 y# _
再次，理清法律责任。以撤销或变更许可为例，各国作出此类处罚的原因各不相同。如英国是未遵守合同条款，日本是未在指定区域活动，法国是危害海洋动植物[4]，而我国是因为提交虚假材料。这些国家的法律规定均列举了行政违法行为和相应的行政违法责任。但《矿业法》中只列举了刑事违法行为和相应的刑事责任，这种责任认定方式是不够全面的。因此，刚果在未来立法中应当理清行政责任和刑事责任的关系，把刑事责任交由刑法来专门调整。
1 ~) g" D. l/ S# Q. k 五、结语 , q) u; c2 V' C' {$ p3 i% n5 l
自20世纪以来，世界各国纷纷开始探索深海海底资源，加入“蓝色圈地运动”。但这种无序的争夺不仅会带来战争，更会给海洋资源造成不可挽回的损失。为了制止这种恶性竞争，1982年《联合国海洋法公约》应运而生。刚果民主共和国作为《海洋法公约》的缔约国和世界矿产大国，不仅应当将经济发展的目标从有限的陆上资源转入丰富的海底资源，更应当肩负起保护海底资源的义务。对海底资源勘探开发的立法只是形式，更重要的是通过立法来保卫海底资源、合理利用海底资源。 * T& X! C5 o- m
参考文献： 2 E' _5 b, t+ A- |! a6 z( Q" G: ^
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