海洋环境法 -《海洋环境保护法》适用范围包括?

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三亚新机场停工那么多年，该怨谁？

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故事开始于2017年5月，那个时候我刚搞定一个封面调查《抢救洱海》，是讲一帮文艺青年去洱海开客栈，结果因为水污染问题被当地政府各种折腾的故事（感兴趣的朋友可以在文末给我打个赏，我好有动力下次写）。

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本来五一假期可以在洱海度过的，但是因为我已经身心俱疲，就先回北京了，想休养一段时间，这时候朋友刘伊曼给我爆料说了三亚新机场填海项目未批先建的事情。

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刘伊曼是业内挺资深的记者了，后来去人大读环境方向的博士，她早在2011年在《瞭望东方周刊》当记者的时候就关注过海南填海的问题。反正这么多年过去了，什么“未批先建”啦，“化整为零”啦啥啥啥的违法现象还是屡见不鲜啦，问题都是那些老问题，案例倒是来了个大的。

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这个三亚新机场填海项目，属海航集团旗下，就是那个董事长失足的那个，可以说是相当的豪横了，占地约25平方公里，项目总投资1088亿元，是三亚2016年GDP（475.56亿元）的2倍多。机场选址所在地是国家一级保护动物中华白海豚常年栖息、繁殖、抚幼的场所，周边还有一个瑚礁国家级自然保护区，建造人工岛不可避免会对环境造成损害。

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关键是，这项目，竟然也特么“未批先建”了。一般大型的建设项目都要编制环境影响评价报告给相关政府部门审批，然后再开始施工，“未批先建”就是指建设单位在建设项目未经环评审批，就擅自开工建设的违法行为。

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实际上，当时三亚新机场填海项目的环评报告不是没有，是已经编纂好，并且刚在2017年4月21日在国家海洋局网站上公示，但是施工单位显然对自己的工程太过自信，或者已经习惯了不守法了，就早早开始了大张旗鼓的“吹沙填海”。

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刘伊曼作为环境业内人士，在海南也有学术课题在做，知道了这个事情，就准备曝光之，不过听闻海航的公关能力异常强大，一般媒体不敢接招，所以找我吐槽。

我当时正躺在家里当肥宅，直接跟她说，要不我问问领导高昱，让你直接写个稿子发财新得了。

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然后，我就被高昱吐槽了一顿，让我赶紧麻溜的自己去现场调查去。

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然后，刘伊曼就先和环保组织“自然之友”的人去了新机场填海处拍了一些照片，并且据说“自然之友”还找了潜水爱好者去拍海底的情况，结果没拍成功。

5月10日， “自然之友”的微信公号发布了消息，称他们就三亚新机场相关项目未批先建、化整为零报批等违法行为向国家海洋局举报。根据新的《海洋环境保护法》，“未批先建”的项目应按照投资额的1%-5%罚款，并可以责令恢复原状。

他们的实地调查发现，三亚新机场项目所在地红塘湾已经是一片繁忙的景象，近岸的填海工程已经造出了数块陆地，黄色的沙土覆盖了深蓝的海水，浑浊的泥沙、白色的泡沫和黑色的油污漂浮在海面上。这片新造土地往南大约4公里开外的地方，机场人工岛的起步工作平台已经填出一块长方形。已经填海的总面积超过100公顷。

然而，通过从相关部门核实，目前已经获得地方海洋部门环评批复的实际上只有 “搭便车”上马的三亚临空产业园（莲花岛）填海项目的一期工程，面积是49.6879公顷（超过50公顷的用海需要报国务院，地方无权限审批）。而从三亚市海洋渔业局网站上，这个规划总面积418公顷的大项目被划分成了多个填海面积小于50公顷的小项目报批，也就是国家明令禁止的“化整为零”。

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也就是说，海航准备在新机场这个大方块东北角填一朵小莲花，用来作为机场配套“产业园”（具体包括免税购物中心、会展中心、过夜旅客中转酒店、国际百货连锁、“海上丝绸之路”主题公园等十多个项目），然后目前这朵花又只有两片花瓣是通过了政府审批可以填海的。因为如果整朵花一起审批或者和新机场一起审批，那就得上报国家海洋局，时间就会拖得比较漫长，手续也更麻烦，所以就干脆把一朵花分成几个小块，在地方上批批算了。

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不过实际填嘛肯定不止填了两朵花瓣的大小的，多填的部分地方海洋部门已经开了罚单，但是并没有制止继续施工。“自然之友”还吐槽说，“以罚款换取通行证”基本已经成了相关开发商习惯性的做法。

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然后那篇文章，很快就被全网删的渣渣都不剩。就和之前那些其他不了了之的填海项目一样，事情正在往不了了之的方向走。

呵呵，果真还是要我亲自出马。

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5月7日，我也到达了三亚新机场项目的填海现场，我和在海边的渔民大叔聊了聊，准备花点钱坐他的小渔船去海里近距离 观赏一下施工场景。

在与渔民交谈的时候，两个大叔突然冒了出来，为首的大叔自称自己是做砂石生意的，想了解下现在正在填海的船要不要他们的砂子，想和我拼船去施工地看看。我又不能自曝自己是记者的咯，我就说自己是个做环境调研的学生。

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然后我就和三个大叔坐船出海了，渔民大叔抱怨说填海造成的污染很大，湾里的鱼虾肯定都死绝了，他们不但生计受到了影响，晚上还要忍受工地打桩的巨大噪音。

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砂子大叔要去人家船上谈生意，正好我也跟着上了船，他们聊海砂，我在一边跟正在休息的施工人员搭话，打听填海的事情。

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施工人员透露说，填海工程实际上从2015年初就已经开始，最开始是莲花岛填海项目，最外圈的围堰是2016年底开始造的，目前已经施工近半，机场人工岛的起步工作平台则在2017年初开始施工。他也直接承认说，他们正在填的区域 “国家还没批，手续也不全”。

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等回到陆地上，我又让渔民大哥带我去填海地块上转转，填海区域与陆地有一座桥连着，不过工地区域有保安把守，除了工人，其他人都进不去。

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不过渔民大叔是个聪明人，直接对保安指了指我说，她是进工地找老公的。

保安大哥会心一笑，就让我进去了。

结果那时候是大中午，工人们都缩在不知道哪个角落里休息呢，我在荒芜的地块上逗留了一会儿，就被察觉出异样的保安给拉了出去。

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接着就没有什么特别有意思的事情了，反正这篇报道的大部分精力我都花在钻研文件上了，毕竟拿到了三亚新机场填海的完整版环评报告，然后其实填海项目涉及的所有环境问题，报告里都写的清清楚楚的，有好多学术文献也把填海的危害整的明明白白的，但是，反正是个重大的项目，怎么的也都先填为敬了。

根据环评报告，这一项目除了会整死珊瑚，整残中华白海豚外，还会造成著名的天涯海角景区的沙滩被侵蚀，“甚至会将天涯石和海角石等自然岩石冲刷至海水中。”所以景区为了保住这两块吸引各方游客的石头，必须进行不定期的人工补沙等措施。

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专家们认为，三亚新机场对促进海南地方经济和旅游行业的发展具有积极意义，项目建设是必要的；项目属特大型填海海洋工程，工程的实施将造成约25平方公里的海域海洋生态环境消失，对天涯海角、南山风景区及周边沙滩的稳定性造成较大影响，对海洋水动力、海洋生态环境、海底地形冲淤环境也将产生较显著影响。很显然，由于具有“重要战略意义和经济意义”，参加三亚新机场项目环评报告书评审的专家们谨慎同意工程上马。

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所以，当时海航集团要是能忍一忍别急着“未批先建”，搞不好项目早就“名正言顺”开工了。

题为《海航三亚新机场填海之患》的报道6月初在《财新周刊》发表之后，我跟高昱吐槽说，违法填海这种事啊，早就有了，很多还都不了了之，比如许家印那个海花岛啊，房子都盖的差不多了，也是涉嫌“未批先建”，“化整为零”来着。

后来嘛，我就又在高昱殷切的眼神下去调查海花岛问题去了，这个故事下回聊，还有好几个别的填海项目的故事，都下回分解，亲们多多点赞分享支持就是了。

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反正在三亚新机场报道发表之后，我又去了趟海南做海花岛的事情嘛，就有海洋部门的官员跟我说，海南省省长沈晓明和常务副省长毛超峰都对报道作出批示，三亚新机场填海的违法违规行为也受到了各级海洋部门的重视。一个月之后，也就是2017年7月，新机场项目就彻底停工了。

我当时还不太觉得这事能有啥积极的结果，以为是随便停一停的，没想到啊，一直停到现在愣是没复工，还要先把已经填的区域先恢复原样的节奏。

8月16日，我又去新机场填海现场的时候发现，海洋局已用铁门将进入填海区域的栈桥封锁，门上挂有“监管区域闲人免进”的标志牌，新机场填海已全面停止施工，施工工程船已全部撤离新机场现场，现场已无施工作业情况。

据说这种大工程，停工一天就是损失，别说这么一直耗下去了，有小道消息说，海航的人连连抱怨，说几场台风一来，之前填好的砂子都要被吹回海里去了，这损失何止几个亿。

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然后又正好赶上国家海洋局的围填海督察，把新机场项目存在的违法违规占用海域、未批先建等情况通报了一番。随后到2017年11月，国家海洋局又正式否定了项目的填海环评。

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后来就是国家机构改革，国家海洋局就这么没了，被新成立的自然资源部吞并了。还有局里的人私下跟我抱怨，说是我的稿子把海洋局给写没的。当时正是各部委群雄割据争得不可开交的时候，我的一篇《填海大跃进》突然冒了出来，然后一帮海洋局的人乖乖搬去生态环境部干活去了。

当时还有同行私下问我，拿到这么多填海猛料是不是受到了环保部的帮助。其实我虽然当过一段时间环保部的跑口记者，但是在财新的同事写了关于环境数据造假的一篇报道之后，环保部再也没邀请我去参加他们的例行发布会。

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在2018年3月召开的全国两会上，海南省副省长毛超峰特别热情的接受了我的专访，拉着我的胳膊一口一个“妞儿”的叫我，跟我大谈特谈三亚新机场建设的重要性和必要性，“三亚新机场作为‘一带一路’的门户机场，从将来海南的开放和发展来说，是一定要建设的，但是一定要依法依规严格按程序推进。”

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那个时候我才基本敢确认，我的报道影响力的确不小。这也算是少有的能让违法单位长时间停工整改而不是假装无事发生或者表面整改的案例了。

2018年4月14日，自然资源部陆昊部长赴三亚进行调研指导新机场前期工作，要求对新机场建设方案进行重新评估和方案调整。自然资源部第三海洋研究所先后两次对三亚新机场人工岛填海工程海洋生态损害进行评估，提出了新的人工岛填海方案。

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2019年2月，由中科院南海所、海军、河海大学、南京水科院、中国海洋大学等单位专家对评估报告进行了专家咨询，认为新的人工岛填海方案造成的海洋环境影响明显减轻，总体可控。

转眼到了2020年6月，海南省生态环境厅近日披露的一份行政处罚决定书显示，三亚新机场投资建设有限公司、三亚新机场临空产业园空港区建设发展有限公司因未编制海洋环境影响报告书并未经海洋行政主管部门审查批准建设海洋工程暨三亚新机场临空国际旅游商贸区填海工程，被海南省生态环境厅处以“责令停止施工，处人民币8000万的罚款，并恢复原状”的行政处罚。

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也就是说，想填新的机场，还得先把之前填的莲花岛的花瓣先整没了，哎呀这样又不知道得花掉多少个亿呢。

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