【海洋观点】加强中国—东盟关系推动“21世纪海上丝绸之路”建设

虽然存在某些不利的影响因素,但“21世纪海上丝绸之路”倡议对东盟仍然具有相当大的吸引力,毕竟作为毗邻大国,中国强大的资金、技术优势完全有可能成为推动地区国家间合作并惠及各国国内发展的巨大机遇。通过加强与东盟关系来推动“21世纪海上丝绸之路”建设,不仅有望受到东盟成员国的普遍认可和欢迎,也可成为中国东南亚地区外交的“一体两面”。
首先,通过尊重东盟的团结性和主动性,抑制美国影响。作为相对弱小的行为体,东南亚国家并不讳言大国在地区安全与繁荣中的重要性,东盟在与“他者”的接触中,更容易看到彼此共同的价值观、思想和偏好。全球化和地区主义的兴起使得大国在该地区的存在更加强大,美国、日本、印度、中国都通过东盟加强了与地区各国之间的关系。但是,外部大国的地区影响如果运用不当,也会分裂东盟,弱化其战略主动性。从历史经验来看,不依附于任何一个大国,既获取大国的关注与支持又保持战略独立性,一直是东盟的外交优选项。目前,让东盟感到最危险的就是这些中小国家正变得越来越与大国或日中美之间的竞争纠缠在一起。无论是单个国家还是东盟整体,从其最低诉求来看,是需要防止单一大国完全掌控地区;从其最高诉求来看,是能够从中美两国对于地区的竞争性重视中获得好处和机会。
& V; `2 o( J: {, \" p8 T% A  q无论中国还是美国,抑或日本和印度,东盟欢迎任何一个大国对本地区的重视,却不会毫无保留地支持或反对任何一方。如果某一大国所推进的战略取得压倒性优势,导致其在地区的影响力无节制地扩大,那么东盟也会在力所能及的范围内,通过加强与其他域外国家的联系来制衡其影响,即采取“大国平衡”和“两面下注”战略。中美两国同时关注这一地区对东盟来说有利有弊,地区国家可以因此享受到来自竞争者的经济利益以及其他好处,但同时需要小心应对随之而来的压力和紧张局势,面对大国关注的首要挑战须保持东盟内部的团结一致、“用一个声音说话”。未来,中国需要在地区事务中充分理解东盟所珍视的团结性和主动性,消弭后者因大国战略介入而产生的担忧和被威胁感,尽量多地给予东盟战略选择的主动性和政策操作空间,以及中小国家所关注的自主性和相关性,信任东盟作为一个中小国家集合的区域组织的外交原则与平衡能力。毕竟,如果大国竞争加剧,东盟作为缓冲区、掮客、桥梁和互信与共识的践行者的身份作用,将比之前任何时候都更加重要。
$ I# V& @) d! V1 A+ V9 u( @! m! t8 E5 s其次,通过共同开发,淡化海洋争端。南海问题的形成是一个长期的历史过程,其解决也绝非一日之功。如果中国、东盟无法就南海问题达成新的外交妥协和政治共识,南海问题将随时可能成为美国分化中国—东盟关系的战略抓手。然而,如果各方能够捐弃成见,真正做到“搁置争议、共同开发”,南海巨大的战略与能源价值将为亚洲与世界带来稳定的繁荣。中国可以借助构建“21世纪海上丝绸之路”的契机,推动中国与东盟在海洋合作方面取得新进展,谋求争议的政治解决。
' b; {( j: v; j  C$ \$ g从20世纪50年代开始,中国与东南亚南海声索国签署了数十份共同开发协议,但只有几份得到了实施,成功取得商业利益的则更少。导致共同开发协议实施失败的原因有很多,学者对1958～2008年签署的大约19份协议进行研究后发现,其中最大原因是双边关系恶化。双边关系的恶化多是由于海洋边界争端,而这也恰恰是共同开发协议所要解决的问题。而其他因素,诸如经济利益、能源依赖、国内反对、第三国干涉和对于项目细节的不同意见等,与这些协议实施失败不具有紧密的相关性。这一发现对于如何解决南海问题有启发意义,即改善双边关系是有成效地实施共同开发项目的前提条件。
% v- M" z/ V& r7 t. [“21世纪海上丝绸之路”建设促进了中国与东盟国家双边关系的加强。今后,在“21世纪海上丝绸之路”建设中应更加强调对海洋资源的共同开发,避免像之前那样将共同开发协议视为巩固声索国海洋边界的隐秘借口,或是为了锁定一种“争端”的现状。虽然“共同开发”并不能解决或终结南海岛屿的主权争端,但是它能够给予各国政府机会与中国而不是与外部国家合作,也能够在中国与这些国家之间培育信任,有助于缓解南海紧张局势。与此同时,推进COC谈判有助于建立一种有利的氛围,促使声索国同意对离岸油气资源进行共同开发。此外,对海洋环境的共同保护,协同应对海上盗抢、恐怖主义和人口走私以及海洋通道上的跨国犯罪活动等地区合作机制与行动,都能够确保海洋基础设施安全以及重要的海上通道。只有地区范围内更加广泛的普遍参与方式,才能激发地区国家的合作热情,从而超越短期的“争端利益”,着眼于长远的“共同利益”。
1 f& R7 ?( K; e最后,倡导真正的多边主义,共同促进地区合作的发展。无论是东盟还是中国,近年来关系发展的一个重要脉络就是双方都重视推动区域合作和地区机制建设。一方面,多边主义地区合作是中小国家普遍欢迎的发展方式。“21世纪海上丝绸之路”助力次区域合作的发展,顺应了东盟一体化进程,是现有地区合作机制的有益补充。2014年11月,李克强总理在第17次中国—东盟领导人会议上倡议建立澜沧江—湄公河合作机制,得到湄公河各国积极响应。机制成员包括中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南。这些国家大多与中国没有领土争议,对“一带一路”倡议的支持也最为真诚,尤其希望“21世纪海上丝绸之路”建设能够给本国带来经济和旅游业的快速发展。但同时,由于力量悬殊,它们也担心中国会利用“21世纪海上丝绸之路”建设达成某种可能损害其国家利益的战略目的,包括担心基础设施项目带来的“金融问题”。因而,这些国家寄希望于多边主义机制来化解这些忧虑。2015年11月,澜湄合作首次外长会议发表了《澜湄合作概念文件》和《联合新闻公报》,宣布启动澜湄合作进程,一致同意加强政治安全、经济和可持续发展、社会人文三大重点领域合作,全面对接东盟共同体建设三大支柱。澜湄合作将秉持开放包容精神,与大湄公河次区域经济合作(GMS)、东盟—湄公河流域开发合作(AMBDC)和湄公河委员会(MRC)等现有次区域合作机制相互补充、协调发展,共同推进区域一体化进程。
9 ?+ c6 K5 m3 j/ N另一方面,具有亚洲价值观的多边主义合作是未来中国与东盟睦邻关系深入发展的重要基石。在后冷战时代构建亚太地区经济与安全合作的努力中,东盟一直发挥着中心作用。东盟秉承包容、开放、透明的地区合作理念,在实践中形成了以东盟为中心的、包容型的亚太多边主义地区合作机制。东亚峰会、东盟外长会议虽然都涉及众多区域外伙伴国家,但都以东盟为中心。东盟国家“希望其最终结果是成为一个包容、开放的地区架构,所有的国家都能和平、建设性地相互接触,而不是形成竞争性集团或迫使国家做出非此即彼的选择”。中国一贯支持东盟在开放和包容的原则下加强区域一体化建设、发挥核心作用的努力。由马来西亚提出的“区域全面经济伙伴关系”(RCEP)旨在融合东盟与六个对话伙伴国之间现存的自由贸易协定,加强经济联系,进一步削减关税,促进东盟国家之间以及与对话国之间的贸易流动。“一带一路”和RCEP对于中国和东盟双方均有裨益。而对东盟内部来说,这意味着技术转移和工作机会的增加。在中国的大力支持下,新的地区经济合作机制即将成为现实,在促进更高水平的区域经济一体化的同时,必将与“21世纪海上丝绸之路”建设形成相互补充的关系。2020年4月,东盟与中日韩(10+3)抗击新冠肺炎疫情领导人特别会议以视频方式举行,重申东亚各国应秉持合作传统,加强经验交流和信息共享,开展多边合作,不仅推进地区防控机制化,还要加强宏观经济协调,逐步恢复社会和经济秩序,争取年内达成“区域全面经济伙伴关系”。相信战胜疫情后,东盟与中日韩关系和合作将更上一层楼。
文章来源：《“21世纪海上丝绸之路”建设与影响因素分析：以中国—东盟关系发展为核心》，原刊于《新丝路学刊》2021年第1期
+ l1 Q2 y& R; g' R1 _作者：刘阿明，系上海社会科学院国际问题研究所研究员