梅宏：福岛核污水：不止于“核废水”的影响与责任

从日本官方声明不难看出，“所排出的水为经过处理的清洁水”成为日本排毒入海的挡箭牌——这种企图混淆视听的说法具有很大的迷惑性，在日本的国内民众中也颇有影响。
日本拟向海洋中排放的不是核废水，即不是核反应堆正常工作时排放的废水，而是核污水（Nuclear polluted/contaminated/radioactive water），即因核事故等原因导致核燃料与水直接接触产生的高度危害的污染物。核污水与核废水的成因各异，两者对海洋环境的影响截然不同，有着本质的区别。
一、核污水与核废水的概念辨析
复盘事件，要从十二年前的2011年3月11日日本发生强烈地震引发海啸说起。福岛核电站因此严重受损，3个堆芯完全熔毁，大量的核燃料已经彻底烧穿了锆合金包裹的外壳，也烧毁了反应堆的安全金属壳。通过人工抽取海水直接浇到这些高温的熔融堆芯上强行降温，实际是用天然海水和高温堆芯直接接触。高温堆芯可以把冷却海水大量地重水化，产生200多种对生物具有剧毒的强放射性同位素。当前尚无可靠的科学文献证明此种强放射性的事故水可以被处理到与日常营运废水相同的清洁标准。相反，连日本东京电力公司也表示，不否认这次处理的“核废水”虽然经过精密的过滤程序后能够清除绝大部分放射性物质，但至少氚这种放射性元素依然存在。
为了在一定程度上确保反应堆中燃料的冷却，必须持续用冷水降温。因此，在过去的十年中，该电站每天“生产”170吨核污水，至今核污水总计超过130万吨。由于堆芯内部的反应物状态未知，人们根本无法对它进行有效的净化处理，暂时能做的就是先把它装在罐子里，一边堵漏一边想解决方案。核污水必须经过陆上处理，得到专家论证，在各方有效监测下才能考虑排海的方案。否则，其生态风险一旦转化为生态损害，将是完全不可逆、不可治理的。当前，放射性污染对环境和人类健康都有诸多不确定性影响，应当继续寻找可靠的核污水处理办法，而不是排入海洋。相比，核废水（nuclear waste water），是指核电厂正常运行过程中产生的核废料之一。目前人类对其研究较多，技术上相对成熟，在遵守严格的标准后可以进行排放。鉴于日本一意孤行、宣称要于2023年春夏通过海底管道向海洋排放核污水，而且日本官方报道中一直试图混淆“核污水”与“核废水”的概念区别，我国学者更应当着眼于研究核污水对海洋环境带来的风险及损害。当前，研究核污水排海的风险及损害防范，相比研究“核废水排入”海洋造成的环境损害赔偿问题迫切性突出，且影响深远。
% r5 ~, X  I* R9 t( M% ?专家研究认为，核废水的排放标准不适用于核污水排放。例如，一些大型的核动力电站主要把核能变成热能再转化成电能，由于发电功率和发热量巨大，核电站需要海水、湖水或者河水等大量水体进行循环冷却。这些水体主要是用来冷却发电以后的饱和蒸汽，其冷却过程是通过换热系统进行交叉循环，根本不会与发过电的铀燃料进行直接接触。因为现代核电站用到的堆芯燃料外壳，都有锆合金包裹，使冷却水与核燃料之间加了多层屏蔽隔离；若核电站严格按照操作规程使用冷却水，通过复杂的净化循环使冷却水彻底达标后再排放，这些水体放射性指标通常不会提高，对海洋环境的影响较小。
日本一直试图把核污水解释成正常核活动产生的核废水，援引的也是核废水的相关标准与要求，其在公开的政策报告中通过列举法国等国也曾实施核废水排海，试图证明核污水处理达标后排海已经成为国际惯例甚至国际习惯。然而，该主张并不能站住脚。首先，法国等国的核废水与日本的核污水并非同一概念；其次，废物的排放并不符合国际环境法的基本原则；排放稀释后废物的行为，即便部分国家加以实践也不构成国际惯例。
从条约义务来讲，概念的区分将影响到不同条约规则的适用。如果只是排放民用核反应堆运行中产生的废料或者放射性废物，则只涉及环境污染相关的海洋法和生态环境保护法，如《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》等，不涉及核事故相关的核安全与监管，如《联合国海洋法公约》《核安全公约》等。
核污水处理是一项世界性难题。核污水能否排放，关键取决于污水中的放射性元素浓度是否符合排放限值要求。考虑到海水蒸发等其他因素，核污水排入海洋后仍会进入全球循环，带来的长期影响难以评估，一旦造成严重后果将难以挽回。核污水排入海洋会影响全球鱼类迁徙、远洋渔业、人类健康、生态安全等方方面面，因此这一问题绝不仅仅是日本国内的问题，而是涉及全球海洋生态和环境安全的国际问题。
核污水的处理依然属于核事故处理程序的延续，根据《及早通报核事故公约》的规定，缔约国的通报义务比一般核废水的处理的通报义务要高。例如，应通报有关放射性物质超越国界释放的环境监测结果；应通报预测的放射性释放过程中的行为；应在适当间隔时间补充提供有关紧急情况事态发展的进一步情报，包括可预见终止或实际终止紧急情况的情报。可见，对于日本福岛核污水的处理和排放，国际组织应当按照核事故应急处置程序的延续或者一部分来确定日本的义务标准。
二、核污水的环境风险防范：国际法上明确的国家义务
自2021年4月开始，本人持续关注日本政府声明及国际新闻报道中有关福岛第一核电站堆芯熔毁用水排海的资讯。基于我对环境法学、海洋法学的专业研究，回顾环境损害责任及其进入国际环境法的过程，可以看出，国际法上确立的环境损害责任不仅考虑国际不法行为所致损害，还要求国际法不加禁止行为所致跨界环境损害的经营者及其国家承担赔偿责任，并且已开始针对环境风险加强环境规制。国家在海洋环境国际保护中的风险防控义务与跨界损害责任，是对各国海洋生态环境损害赔偿制度在国际法层面的拓展。
* y0 s. |4 M7 f! [日本排放核污水的计划目前尚未开始，但其已构成海洋环境风险。所谓环境风险，包含两个要素：其一，危害发生的可能性或频率；其二，危害后果的严重程度。二者相结合构成环境风险，这是一种新型的环境问题。
0 m: s  g, d$ H. D6 e9 {海洋环境风险不受控制地发展下去，就是酿成海洋生态环境损害的趋势。从这个意义上说，反对日本排放核污水，不是与日本有任何冲突的问题，而是一个全球性环境问题。在世界风险社会中，核技术等现代科技带来的各种威胁不囿于国家界限，成为全球关注的跨界环境风险。
/ M, d* O8 H  b5 [3 E5 L5 M6 l国际环境法上明确了风险防范原则，这是海洋环境保护中尤其应当重视的基本原则。作为一项正在形成的国际习惯法，风险防范原则得以实施的关键是其具体的措施。这些措施中有强的风险防范措施也有弱的风险防范措施，包括禁止、限制有毒有害物质的排放、倾倒、焚烧、运输等，也包括保护海洋生物资源的作业方式的规范等。针对福岛第一核电站堆芯熔毁带来的海洋生态风险，全面考量核污水处理方案以期防范风险升级、酿成生态损害，是当务之急。
依据《联合国海洋法公约》第一九八条规定，当一国获知海洋环境有即将遭受污染的迫切风险或已经遭受污染损害的情况时，应立即通知其认为可能受这种损害影响的其他国家以及各主管国际组织。第一九九条规定，在第一九八条所指的情形下，受影响区域的各国，应按照其能力，与各主管国际组织尽可能进行合作，以消除污染的影响并防止或尽量减少损害。为此目的，各国应共同发展和促进各种应急计划，以应付海洋环境的污染事故。第二〇〇条规定，各国应直接或通过主管国际组织进行合作，以促进研究、实施科学研究方案，并鼓励交换所取得的关于海洋环境污染的情报和资料。各国应尽力积极参加区域性和全球性方案，以取得有关鉴定污染的性质和范围、面临污染的情况以及其通过的途径、危险和补救办法的知识。概言之，《联合国海洋法公约》要求各国采取一切必要措施，确保其管辖或控制下的活动不致使其他国家及其环境遭受污染的损害，并不致损害于国家管辖范围之外。然而，近两年来，日本政府声称的核污水经过处理后排入海洋不会造成环境污染的言论，缺乏科学依据和中立的国际权威机构的支持，因而不具有可信性。根据现有的事实和相关研究的结论，应当推定数以百万吨的核污水入海后将会造成严重的损害性后果。尽管这种损害性后果尚未发生，但由于海洋生态环境损害的长期性、严重性和不可逆性，国际社会不能等待行为实施和危害后果出现后才加以制约，而是应当及时阻止核污水向海洋倾倒，并加强协商与合作，共同商讨更加安全合理的核污水处理方案。
. V; A" K( v# {3 ?) g; @* h* F由于海洋生态环境保护的国际性，建议完善海洋生态环境损害赔偿责任的国内法渊源与国际法渊源应有的联系，为各国保护海洋环境提供法理支持和法律依据。
2 t6 @' U* s! h+ r% q/ ^' P国际社会有关海洋生态损害赔偿责任的法理斗争不仅可以求得国际共识，亦可敦促。
) `8 h8 E1 Q- g2 Q9 H总之，当前法学界研究核污水排海的风险防范及其损害责任势在必行，意义重大。一则，澄清概念，以正视听，日本政府继续将福岛第一核电站堆芯熔毁用水排海宣称为“核废水”排海计划；二则，法理斗争，掷地有声。日本已于1996年6月20日批准了《联合国海洋法公约》，故应当依法遵循公约中规定的海洋环境风险防范义务；其违反国际法义务要将核污水排海的后果必然是跨界环境损害责任，而消解核污水对海洋环境的持续性损害是日本政府及东京电力公司都难以承受的法律责任。福岛核污水的影响与责任，远超核废水，这是法学专业研究者以力透纸背的发声！以笔为剑，反对日本政府排放福岛核污水的计划。
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文章来源：节选自《“福岛核污水有关的法律问题”笔谈》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2023-06-30
* q$ T( Y; b3 `8 x4 W+ E1 J8 K作者：梅宏，中国海洋大学法学院教授