“公海条约”对气候变化和生物多样性意味着什么？

ssouysoyyg · 发表于每日资讯 2023-5-23 12:01:16

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新加坡籍IGC主席李丽娜（Rena Lee）接受全场起立鼓掌。
图片来源：IISD/ENB | Mike Muzurakis
世界各国已同意一项新的全球条约，以管理所谓“公海”（“high sea”）的可持续利用和保护。公海指的是位于任何单一国家管辖范围之外的海洋区域。
根据各国就“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性”达成的协议（简称BBNJ），联合国将成立一个新的机构以监督文本中规定的原则和方法的执行。
这项条约酝酿了近20年。直到最后一刻，观察员都不清楚在纽约联合国总部举行的这场马拉松式会议能否最终达成协议。
谈判原预定于3月3日晚结束，但实际一直持续到3月4日晚上9点53分，为期两周的谈判才画上句号。在整个谈判过程中问题多次出现，包括太小的会议室和不稳定的口译人员等。一些观察员还反对将该条约简写成“公海”（“high sea”），称该条约的核心原则是“海洋自由” （“freedom of the seas”），而不是将国际水域（international waters）作为人类的共同利益。这两项总体原则都被纳入了最终文本。
漫长的谈判过程意味着该协议仍需得到正式通过和批准。但是这项条约草案的通过已被许多人誉为是一项胜利。
在3月4日晚些时候的全体会议上，新加坡籍主席李丽娜（Rena Lee）监督了整个过程，并显得情绪激动。她告诉与会代表：“船已经靠岸。”
在完整文章中，Carbon Brief 解释了谈判的背景，最终条约的细节，以及它对气候变化和生物多样性丧失的意义。这篇简化版文章我们着重展现其中一些重点。
什么是“公海条约”？
所谓的“公海条约"，即BBNJ条约，位于《联合国海洋法公约》（UNCLOS）之下，该公约于1994年生效，缔约方包括167个国家和欧盟。
14个联合国成员国签署但未批准该条约。美国则签署了执行协议，但未签署公约本身。美国可以在没有成为《海洋法公约》缔约方的情况下批准这项新条约。但是，与许多多边框架一样，要达到美国参议院成案所需的三分之二多数门槛可能是一项艰巨的任务。
《联合国海洋法公约》建立了一个管理海洋和海上活动的机制。该机制的工作包括允许科学研究自由、各国专属经济权利和减少污染。联合国还为《联合国海洋法公约》及其执行协议设立了国际海底管理局，负责管理国家管辖范围以外的海底活动。
然而，国家管辖范围以外地区（也就是通常被称为“公海”或国际水域的区域）长期以来一直是《联合国海洋法公约》的盲点。公海是指任何国家海岸延伸200海里（约370公里）（即“专属经济区”）范围之外的海洋部分。这200海里的规定意味着部分海洋，如地中海，完全不在国家管辖范围之外。同样，南中国海也完全被各国的专属经济区所覆盖，许多重叠主张甚至导致长期争端。
关于BBNJ条约的初步非正式磋商始于2004年，一项联合国决议在当年11月17日获得通过，部分内容如下：

73. 决定设立不限成员名额非正式特设工作组，研究与国家管辖范围以外区域的海洋生物多样性的养护和可持续利用有关的问题，以便：
(a) 回顾联合国和其他相关国际组织过去和现在就国家管辖范围以外区域的海洋生物多样性的养护和可持续利用问题进行的活动；
(b) 审查这些问题的科学、技术、经济、法律、环境、社会经济及其他方面；
(c) 查明关键问题，对其进行更详尽的背景研究将有助于各国审议这些问题；
(d) 酌情指出可用于促进国际合作和协调，养护和可持续利用国家管辖范围以外的海洋生物多样性的办法和方法。
根据最初决议成立的工作组在接下来的十年里定期举行会议。其磋商在2011年达到高潮，通过了关于开始制定国家管辖范围以外生物多样性法律框架的建议。
此后，围绕该条约的讨论转为划分BBNJ筹备委员会的职权范围。该委员会在2016至2017年间召开了四次会议。
最终，在2017年12月24日通过的一项决议中，联合国大会决定“召集一次政府间会议……并拟定一份具有法律约束力的国际文书文本”，以保护和可持续利用国家管辖范围以外区域的生物多样性。
该决议还确认了该条约的四个重点领域：
◆海洋遗传资源，包括分享这些资源的权益；
◆基于区域的管理工具，如海洋保护区；
◆环境影响评估；
◆能力建设和技术转让。
根据2017年的决议，联合国将召开四次政府间会议（IGC）：一次在2018年，两次在2019年，最后一次在2020年。原本被视为最终会议的IGC4由于新冠大流行而被两次延期，最终于2022年3月中旬在纽约联合国总部举行。尽管IGC4被誉为“迄今为止最有成效的会议”，代表们在会上取得了“前所未有的进展”，但各方在会议期间未能达成协议。去年8月，代表们在纽约再次召开IGC5会议——第二次“最终”会议。谈判比以往任何时候都更接近于达成共识，但再次无果而终。IGC5续会定于2023年2月20日至3月3日举行，但马拉松式的最后谈判会议导致直到当地时间3月4日晚上近10点才达成协议。
目前，该条约需要经过技术编辑并翻译成联合国六种官方语言，然后由联合国会员国通过才能最终呈现在大众面前。
IGC主席李丽娜在最后一个谈判日的全体会议上明确表示，虽然IGC必须再次举行会议以正式通过该条约，但它不会重新进行进一步谈判。
该条约必须得到60个成员国的批准才能生效。
为什么该条约很重要？
公海覆盖了全球近三分之二的海洋，几乎占整个地表的一半。海洋作为一个整体，吸收了人类燃烧化石燃料产生的90%的多余热量和25%的二氧化碳。但由于大部分海洋缺乏正式化的保护措施，使其容易受到过度捕捞、污染和气候变化的影响。
新条约序言“认识到”各国有必要“以一致和合作的方式”解决海洋生物多样性丧失和生态系统退化问题。它还确定了海洋生物多样性丧失的几个驱动因素，其中包括气候变化、海洋酸化、污染和“不可持续”利用所带来的影响。

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麦夸里岛以南的南大洋波涛汹涌的海面。
图片来源：Lindsay Brown / Alamy Stock Photo
低海岸国家与小岛屿国家的政府间组织，小岛屿国家联盟（AOSIS），目前的主席国萨摩亚也参与了该条约的商讨。该国海洋和可持续发展首席顾问伊斯梅尔·扎希尔（Ismail Zahir）说，气候变化和生物多样性丧失之间存在着“非常直接的联系”，新条约可以帮助解决该问题。扎希尔指出：“这是所有77国集团（发展中国家集团）真正努力争取的东西——建立这种牢固的联系，特别包括海洋在碳循环和减缓气候变化中的作用。”扎希尔还指出，该条约所产生的科学和技术能力的提升将帮助小岛屿发展中国家更好地了解其已经面临的气候变化影响。
在最近一次谈判之前，由学者和专家组成的为深海可持续利用和生物多样性提供建议的全球组织，深海管理倡议（Deep-Ocean Stewardship Initiative），发布了一份政策简报，以敦促加强气候变化政策和BBNJ条约之间的联系。该简报称条约谈判是“更好地将生物多样性保护与气候变化行动结合起来的一个重要机会”。它指出了可以将气候变化更好地纳入协议的几个方面。
巴西律师、世界海事大学（World Maritime University）博士生卢西亚娜·科埃略（Luciana Coelho）表示，虽然气候变化法规和海洋法在历史上被分开处理，但是“国际社会最近正在推动这两个主题之间的更多联系”。科埃略也是“深海管理倡议”的一员，他认为，新条约如此重要的原因之一是它“开启了这两种法律体系之间的对话”，并补充称这两者一开始被分离对待是“非常奇怪的”。
华盛顿特区智库美国进步中心（Center for American Progress）高级研究员安吉洛·维拉戈麦斯（Angelo Villagomez）说，新条约“对整个海洋健康来说是一个巨大的进步”。维拉戈麦斯是来自北马里亚纳群岛的查莫罗人，他告诉 Carbon Brief：“有很多科学文献研究了不同类型的保护区，发现对生物多样性带来最大影响的保护区是限制捕捞最多的保护区。”
一些媒体和评论员之前失准地报道称，世界各国现在已同意在2030年前保护世界上30%的公海，但BBNJ条约的最终定稿并未作出该保证。实际上，BBNJ更多的是为建立保护区提供了以前从未明确过的协作框架、机制。专家们表示新条约中设定的框架对实现2022年12月联合国生物多样性峰会（COP15）设定的目标—— 到2030年至少30%的全球陆地和海洋得到保护 ——是至关重要的。
世界自然基金会（WWF）全球海洋实践负责人佩佩·克拉克（Pepe Clarke）在彼次会议上说：“我们有能力实现30%的海洋保护，这在一定程度上取决于在《生物多样性公约》中设定的雄心，但也取决于各国政府最终有望在明年就公海保护达成协议。”
来源：中国海洋发展研究中心
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5月22日20：00-5月23日20：00

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全省所属海域风浪偏大，船只出海请注意安全。
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