【海洋观点】保护和发展蓝碳的法治路径选择

我国日益重视蓝碳在应对气候变化和改善海洋生态环境等方面的作用，认识到增加海洋碳汇是实现碳中和与有效缓解全球气候变暖的手段之一。在保护和发展蓝碳方面，我国作了一系列重要政策部署。《生态文明体制改革总体方案》指出要建立增加海洋碳汇的有效机制。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出加强海岸带保护与修复、实施湿地修复工程与“蓝色海湾”整治工程。《“十三五”控制温室气体排放工作方案》提出了探索开展海洋等生态系统碳汇试点。中共中央、国务院《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》提出探索建立蓝碳标准体系及交易机制。在蓝碳交易领域，广东湛江红树林造林项目于2021年6月交易完成，系我国首个蓝碳交易项目。另外，《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《全国海洋主体功能区规划》《“一带一路”建设海上合作设想》等政策文件均提出加强海洋碳汇建设。我国先后提出“21世纪海上丝绸之路蓝碳计划”“全球蓝碳十年倡议”,充分利用蓝碳应对气候变化。然而，在蓝碳保护领域，我国相关法治建设仍存在欠缺。加强蓝碳保护法治建设可以从蓝碳保护法律体系、蓝碳监管执法体系、蓝碳司法体系以及蓝碳守法体系等方面入手，构建蓝碳保护法治路径。

一、构建保护和发展蓝碳法律体系

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目前，我国关于保护和发展蓝碳的法治建设仍处于起步阶段。在现有法律体系中，保护和发展蓝碳没有直接的法律规定，但可参考《海洋环境保护法》《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》)等法律。与一般环境保护法律规定不同，保护和发展蓝碳法律在立法目的、调整方式、调整对象等方面具有自身特点。因此，构建保护和发展蓝碳法律体系是实现蓝碳立法专门化的需要，也是实现蓝碳法治化的基础。从行政法、私法、社会法维度出发，构建保护和发展蓝碳法律体系。

（一）行政法维度：实现保护和发展蓝碳行政法律体系化、专门化

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我国可以采用应对气候变化综合型立法模式,将应对气候变化的基本目标和原则、管理机构、相关制度、法律责任等内容统一纳入到一部法律之中。进而建立以“应对气候变化法”为主导，以《中华人民共和国行政处罚法》(简称《行政处罚法》)《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政复议法》《重大行政决策程序暂行条例》等为支撑，以《环境保护法》《海洋环境保护法》《大气污染防治法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国自然保护区条例》《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《中华人民共和国海岛保护法》《中华人民共和国渔业法》(简称《渔业法》)《碳排放权交易管理办法(试行)》等为重要依托，以其他有关法律、法规、规章以及国际条约为重要补充的保护和发展蓝碳行政法律体系。为了实现保护和发展蓝碳行政法律体系化，从立法理念、行政法主体、行政行为、行政程序、行政监管以及相关蓝碳行政法律制度等角度出发，建立蓝碳行政法规制体系。

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（二）私法维度：健全蓝碳保护私法规制体系

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《中华人民共和国民法典》(简称《民法典》)中的绿色原则与分编的绿色条款以及形成的绿色规则共同组成“绿色规范”体系。《民法典》是我国蓝碳保护私法规制主要法律依据，其规定的绿色原则、规则为私主体参与生态保护提供法律依据。其中，作为《民法典》调整民事活动与民事关系的基本原则，绿色原则具有价值引领功能、法律教化功能与裁判指引功能。而绿色规则是通过“绿色物权”一系列制度确立对环境私益与公益的双重保护；通过“绿色合同”规则规定合同履行需要尽到的环保义务；通过“绿色责任”进一步提升环境污染违法成本。《民法典》的绿色条款本质上是私主体需要遵守法律规范，并不能认为其具有环境公法性质。因此，相关民事主体实施民事活动仍需遵循意思自治原则，但要履行生态环境保护的注意义务。在蓝碳保护领域，私主体从事民事活动须尽到蓝碳生态保护的注意义务，尽量减少温室气体的排放，保护蓝碳生态环境。

为了加强蓝碳私法保护，我国应加强《民法典》绿色条款的解释工作以及如何与其他环境保护法律的衔接，提高《民法典》适用于蓝碳保护领域的效用，形成蓝碳私法规制适用体系。

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（三）社会法维度：建立健全蓝碳保护社会法保障体系

对于社会法的概念，学界与实务界未形成共识，但社会法是调整政府与社会间及不同社会部分间的法律，其最终目的在于保障民生，提升大众幸福感。社会法的价值取向为追求公平正义，重点内容为改善民生，根本目标为实现社会和谐。近些年的社会法主要突出国家与社会承担帮扶义务，履行教育促进、社会维权、社会扶持等社会性质的义务。鉴于我国已有社会法体系和未来规划，社会法体系包括劳动法、社会保障法和特殊群体权益保障法等方面的法律体系。如今，我国已经制定了《社会救助暂行办法》《自然灾害救助条例》《中华人民共和国清洁生产促进法》等社会性质的法律法规。然而，于蓝碳保护领域，仍未出台相关社会性质的法律法规。为了保障民生、人民福祉，我国应建立蓝碳保护社会法体系，加强蓝碳保护宣传教育立法、保护与发展蓝碳项目促进立法等。

二、完善保护和发展蓝碳执法监管体系

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2018年国务院机构改革，组建生态环境部，将应对气候变化和碳减排职责统归到生态环境部。现阶段，全国各省级单位均成立了以省级行政首长为组长的应对气候变化领导小组，建立了省内部门分工协调机制。保护和发展蓝碳作为应对气候变化的重要途径之一，其监管执法机关主要是生态环境部门。据相关法律规定，相关部门可通过蓝碳生态系统污染与破坏行为的行政规制、蓝碳交易市场的监管、蓝碳生态监管与海洋生态监管的协调等措施对蓝碳进行执法监管。

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三、健全保护和发展蓝碳司法体系

健全保护和发展蓝碳司法体系首要解决有关蓝碳案件可诉性问题，进而提出建立健全蓝碳案件诉讼机制的建议。

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四、形成良好的保护和发展蓝碳守法体系

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环境守法主体包括政府、企业、其他组织、公民等。而在保护和发展蓝碳领域，我们主要讨论与蓝碳保护密切相关的政府、企业和公众。

政府及其官员守法机制。为了保障相关主体蓝碳守法，制定蓝碳生态区域治理技术指南、蓝碳保护法律与政策要求、相关企业内部的蓝碳保护管理制度以及公众蓝碳守法具体途径等。

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企业守法机制。引导并形成良好的蓝碳企业守法机制可以从加强行政监管、经济激励、企业自律以及社会监督等方面着手。

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公众守法机制。公众主体可能成为蓝碳生态系统的破坏者，也可能成为蓝碳生态系统的守护者。若公众主体要成为积极的蓝碳守法者，政府与社会需对公众进行积极引导和教育，培养公众自身环保意识。

全球气候变化是当今人类社会共同面临的巨大挑战。因此，人类应共同应对气候变化，构建人类命运共同体，实现经济社会可持续发展。而海洋是地球上最大的碳库，在应对气候变化方面具有举足轻重的作用。我国应积极发展蓝碳事业，拓展面向海洋的蓝色碳汇空间，增强我国于国际应对气候变化领域的话语权。在法治领域，加强保护与发展蓝碳法治路径的探索，建立符合我国国情的蓝碳法治体系。此外，探索保护和发展蓝碳的有效路径，加强科技、教育、经济、财政等领域的支撑，形成全方位、多层次、立体化保护和发展蓝碳治理体系。

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文章来源：节选自《碳中和背景下保护和发展蓝碳的法治路径》，原刊于《西北民族大学学报（哲学社会科学版）》2022年第1期

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作者：韩立新，系大连海事大学法学院教授；逯达，系大连海事大学法学院博士。